RECUPERACIÓN SOCIAL DE
TERRITORIOS MARGINALES EN DONDE HAY DEFICIENCIA DE PRESENCIA ESTATAL
Propuesta de creación de
municipios de régimen especial…contribuye a la paz territorial, al
institucionalizar los territorios
OBJETIVO GENERAL
Como el
objetivo final del actual proceso de paz con las Farc, según lo expresó el Alto
Comisionado, es la “Paz Territorial”, que tiene como estrategia encontrar
“maneras más inteligentes de llevar la institucionalidad a los territorios”,
nuestra propuesta de conceder estatus político a algunos centros poblados para
que sean erigidos en municipios de régimen especial, excede el horizonte de los
Acuerdos de la Habana, pues no estamos proponiendo “llevar la institucionalidad
a los territorios”, sino que la propuesta consiste en que la institucionalidad
se quede en los territorios, y la única forma de lograrlo, “la manera más
inteligente” de hacerlo, es otorgando el estatus de municipio a esos
territorios. Cualquier otra manera de “llevar la institucionalidad a los
territorios”, distinta a conceder estatus jurídico, a mi juicio, son variedades
de asistencialismo que perpetúan la dependencia y el abandono, y por lo tanto,
socavan la libertad y el derecho de las pequeñas comunidades a autoorganizarse.
Como la propuesta central de crear nuevos municipios de régimen
especial apunta a resolver un problema estructural de abandono estatal al que
se encuentran sometidas las comunidades que habitan en áreas no
municipalizadas, caseríos, corregimientos y veredas de nuestro país, su
implementación permite iniciar la ruptura del círculo vicioso de la violencia/
abandono estatal/ marginalidad, mediante la presencia estatal en los
territorios marginales, pues al concederles el estatus jurídico de municipio de
régimen especial a estas comunidades aisladas que habitan en estos centros
poblados, el Estado llega, a donde nunca ha llegado, pero a quedarse.
Ponemos,
pues, a disposición del país, y de la comunidad académica, nuestra propuesta,
la cual esperamos tenga receptividad en este momento histórico propicio para
encauzar por la vía de la institucionalidad nuestro destino, como Nación.
1. Permite subsanar el vacío legal en que se
encuentran las veinte (20) áreas no municipalizadas del país.
Una vez
simplificadas las funciones y la estructura de las administraciones
municipales, objetivos de la investigación, podrá servir de faro iluminador el
segundo eje de la revolución francesa, la libertad para convertir en Etis** o municipio de régimen especial a los territorios
correspondientes a las veinte áreas municipalizadas-ANM, y en municipio de
régimen especial a los mil doscientos sesenta y siete (1.267) centros poblados
georeferenciados o con delimitación cartográfica, de acuerdo con la
actualización y depuración de su base de datos que viene adelantando el DANE713.
En tal virtud, se propone constituir
en municipio de régimen especial, para subsanar el vacío legal en que se
encuentran las áreas no municipalizadas del país, y adopten las formas de
Gobierno por Comisión, Monista unipersonal, el modelo de Concejo abierto, según
corresponda, de conformidad con los criterios definidos para la determinación
de la forma de gobierno.
Este limbo jurídico ha
sido generado, de una parte, porque la
figura del corregimiento departamental que sustituyó a los antiguos
corregimientos intendenciales y comisariales salió del ordenamiento jurídico,
pues transcurridas las dos legislaturas establecidas como límite en la Sentencia C-141/01, el
Congreso “no expidió la regulación, que sustituyera al artículo 21 del Decreto
2274 de 1991, para la progresiva transformación de los corregimientos en
municipios”. Y, por otra, el artículo que creaba a los territorios biodiversos
y fronterizos como una entidad territorial, fue declarado inexequible, por la
Sentencia C-100/13 “por consagrar una entidad territorial no prevista en la
Constitución de 1991”.
Por tanto, para evitar
que estos numerosos territorios sigan sustraídos del régimen municipal se propone
se propone sean convertidas en ETIs* o municipios con régimen especial éstas veinte áreas no
municipalizadas, correspondientes a los antiguos corregimientos
departamentales. Dieciséis (16) con sistema de Gobierno por Comisión, tres (3)
con modelo de Concejo abierto, y una (1) de ellas con sistema de gobierno
Monista unipersonal.
|
NOMBRE |
CODIGO |
SUPERFICIE |
POBLACION |
|
|||
|
AMAZONAS |
|
||||||
|
EL ENCANTO |
ANM* |
11074 |
4.663 |
|
|||
|
LA CHORRERA |
ANM |
12461 |
3.662 |
|
|||
|
LA PEDRERA |
ANM |
15385 |
4.447 |
|
|||
|
LA VICTORIA-PACOA |
ANM |
1443 |
1.054 |
|
|||
|
MIRITI - PARANÁ |
ANM |
16564 |
1.565 |
|
|||
|
PUERTO ALEGRÍA |
ANM |
8394 |
1.645 |
|
|||
|
PUERTO ARICA |
ANM |
13350 |
1.389 |
|
|||
|
PUERTO SANTANDER |
ANM |
14915 |
2.701 |
|
|||
|
TARAPACÁ |
ANM |
8775 |
4.033 |
|
|||
|
GUAINIA |
|
||||||
|
BARRANCO MINAS |
ANM |
10290 |
4.686 |
|
|||
|
MAPIRIPANA |
ANM |
4501 |
2.949 |
|
|||
|
SAN FELIPE |
ANM |
3063 |
1.748 |
|
|||
|
PUERTO COLOMBIA |
ANM |
15922 |
4.342 |
|
|||
|
CACAHUAL |
ANM |
2344 |
2.081 |
|
|||
|
PANA PANA |
ANM |
10285 |
2.755 |
|
|||
|
VAUPES |
|
||||||
|
YAVARATÉ |
ANM |
4735 |
1.255 |
|
|||
|
*Área No
Municipalizada |
|
||||||
|
Fuente:
Elaboración propia con base en datos del DANE. Divipola 2011-Ley 1551 de 2012 |
|
||||||
NOMBRE |
CODIGO |
SUPERFICIE |
POBLACION |
|||||
GUAINIA |
||||||||
LA GUADALUPE |
ANM |
1167 |
298 |
|||||
MORICHAL |
ANM |
8501 |
994 |
|||||
VAUPES |
||||||||
PAPUNAHUA |
ANM |
5435 |
861 |
|||||
*Área No
Municipalizada |
||||||||
Fuente:
Elaboración propia con base datos del DANE. Divipola 2011-Ley 1551 de 2012 |
||||||||
NOMBRE |
CODIGO |
SUPERFICIE |
POBLACION |
VAUPES |
|||
PACOA |
ANM |
13910 |
5.189 |
*Área No
Municipalizada |
|||
Fuente:
Elaboración propia con base datos del DANE. Divipola 2011-Ley 1551 de 2012 |
2. La analogía con el Modelo de Ecología física permite facilitar la comprensión del grave problema de la uniformidad del régimen
municipal en Colombia
La analogía
de la Ecología con el sistema de administración municipal me ha permitido
presentar la problemática de los pequeños municipios con mayor nitidez y
claridad, puesto que, los principios y categorías ambientales al estar en el
imaginario colectivo “facilitan la comprensión de los problemas […] que se
presentan en familias y grupos”700, pero
igualmente, de la mano de Hernández Becerra701,
en mi opinión, facilitan la comprensión de la problemática en el ámbito
municipal, pues se advierte claramente lo “altamente perjudicial, que ha
resultado para […] la ordenación […] de las pequeñas municipalidades la
homogenidad legislativa del régimen de administración municipal”702 que impera en nuestra Constitución.
En
consecuencia, la llamada “contaminación del monocultivo”703, que hace referencia a “[…] la explotación intensiva de una sola
especie […]”704 en detrimento de las
demás y que origina la contaminación de los ecosistemas físicos, también se ha
extendido a la esfera jurídica, particularmente en la forma uniforme de
administración, organización y gobierno de los municipios, que ha frenado el
desarrollo las pequeñas municipalidades.
Para entender la analogía fue
necesario que nos detuviéramos en la Ecología física, para hacer algunas
precisiones conceptuales, las cuales están consignadas en el numeral 3 del
apartado A del capítulo I de la primera parte de la investigación. Y a partir
de dichas precisiones se comprobó y comprendió que la uniformidad del régimen
municipal puede ser entendida como el origen de la polución del sistema de
gobierno local que ha limitado el desarrollo y progreso de los municipios
menores, al ofrecer un modelo uniforme de administración a municipios esencialmente
diferentes en lo natural, urbano-regional y cultural.
3. se evidencia la “gran
discordancia que existe entre la realidad social, en la que existe una
variadísima gama de entidades locales, y la ley, que no reconoce [como
municipio sino a unas pocas de ellas]”
Se constata
cómo en nuestro país la institución municipal surge como realidad jurídica y no
como realidad sociológica, con el consecuente perjuicio para las entidades
locales, que al no ser reconocidas como municipio no pueden acceder a los beneficios
que brinda la institucionalidad y continúan siendo el caldo de cultivo donde se
perpetúa el “círculo vicioso de la violencia que le permite a los violentos
alimentarse de la marginalidad, y a las comunidades marginales quedar bajo la
intimidación de los violentos”705.
Por lo tanto,
se evidencia la gran “discordancia que existe entre la realidad social, en la
que existe una variadísima gama de [entidades locales], y la ley, que no
reconoce [como municipio sino a unas pocas de ellas]”706. En efecto, de
las 39.230 entidades locales que existen en el país, solo 1.101 son municipios
en todo el sentido de la palabra. Es decir, solo el 2.8% del total de nuestras
entidades locales son plenamente reconocidas como municipio por la ley. Las
38.109 entidades locales restantes, tales como centros poblados, áreas no
municipalizadas, y veredas no son reconocidas como municipios.
4. Se evidencia el déficit
municipal, FRENTE A LA MEDIA LATINOAMERICANA.
Con el
propósito de construir Nación se plantea concederles identidad jurídica a estos
territorios olvidados del Estado, mediante la municipalización del país a
través de la creación de mil doscientos sesenta y seis (1.266)* más, pero de régimen especial con
formas de gobierno simples.
Además con la
creación de estos nuevos municipios con régimen especial se contribuye a la paz
de la Nación al crear institucionalidad en estos territorios tradicionalmente
abandonados y que “son el escenario del conflicto”687, para contrarrestar, de esta manera,
el abandono estatal al que han estado sometidos estos lugares recónditos de
nuestra geografía.
Adicionalmente,
el déficit municipal de Colombia frente a países similares mostrado en el
apartado C del capítulo I de la tercera parte revela el evidente atraso del desarrollo
de la institución municipal, respecto de la media latinoamericana, el cual es
preciso revertir con un ambicioso proceso de municipalización, tal como el que
se propone.
En
efecto, con la creación de estos municipios de régimen especial el indicador de
municipio per cápita de la Nación se elevaría de 24 a 46, con una media
poblacional de 21.977 frente a los 38.000 de la media latinoamericana
situándose muy cerca de Argentina, Perú y Chile, tal como se aprecia en la
siguiente tabla:
Tabla 1. Comparativo nacional indicadores poblacionales
PAÍS |
N° Municipios |
N° Habitantes |
Municipio per cápita |
Media poblacional |
|
|
|
|
|
Colombia |
1101 |
45,493,885 |
0.000024 |
41,321 |
Proyección Colombia* |
2388 |
52,480,311 |
0.000046 |
21,977 |
Chile |
1827 |
17,248,450 |
0.000106 |
9,441 |
Perú |
1834 |
30,165,000 |
0.000061 |
16,448 |
Argentina |
2112 |
40,369,974 |
0.000052 |
19,115 |
* Se utilizó
una tasa de crecimiento demográfico del 1.6% anual
Fuente:
Elaboración propia con base en datos del DANE- 2011.
5.
Se evidencia el déficit municipal, al interior de la nación.
El mismo
déficit municipal de Colombia respecto de la media latinoamericana se constató
en algunos departamentos de la nación. En efecto, Boyacá, Cundinamarca y
Santander son los departamentos que más municipio per cápita poseen, 97, 46 y
43 respectivamente (ver tabla 20). Si los comparamos con otros, resultan en
notoria ventaja. Córdoba, por ejemplo, tiene menos municipio per cápita que
aquellos y la situación del Valle del Cauca, es más elocuente todavía, ya que
posee casi siete veces menos municipio per cápita que el promedio de este
indicador para los departamentos mencionados.
Esta
desventaja de los departamentos de Córdoba y Valle del Cauca frente a similares
revela igualmente un déficit municipal al interior de estos departamentos, y
que al poseer una media poblacional alta por la gran concentración de centros
poblados en sus territorios* se
evidencia un retraso del desarrollo de la institución municipal, respecto de
los departamentos más desarrollados, como puede observarse en los mapas que
aparecen en el apartado C del capítulo I de la tercera parte.
6.
Se
presenta el presupuesto estimado de la propuesta de diversificación del régimen
jurídico municipal, cuya financiación ya se encuentra asegurada en la ley
715 de 2001.
La implementación de la propuesta de
diversificación del régimen municipal creación asciende a 1,6 billones de pesos*, la cual sería mucho menos onerosa que
la inversión en control territorial que realiza el Estado, a través de las
fuerzas militares y de policía, cuyo presupuesto asciende a 27,7 billones**, los cuales representan un 1700% más
en inversión que la presente propuesta de institucionalización.
Es importante
señalar que la manera
de financiar los recursos para atender las competencias de estos nuevos
municipios de régimen especial ya se encuentra regulada en el artículo 87 de la
Ley 715 de 2001:
Lo anterior
significa que los recursos para implementar la propuesta ya se encuentran
asegurados, por virtud de la Ley 715 de 2001, pues como bien lo consagra el
artículo 87, “si el municipio ha sido segregado del territorio de otro, el valor de la participación
del municipio del cual se segregó […] se distribuirá entre los dos municipios
en proporción a la población de cada uno de ellos”. Luego lo que la ley
establece es realizar una redistribución de los mismos recursos, entre los dos
municipios: el segregado y el municipio matriz.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que las “diferencias materiales
entre distintos municipios […], exigen tratamientos diferentes en materia de
transferencias. […] [Tal es el caso] de los municipios de la [otra Colombia],
con [grados] agudos [de pobreza y conflicto], con escasos habitantes y con
[enormes extensiones] de territorio a su cargo. […] Su responsabilidad no es
sólo la administración local, es también ejercer la soberanía. Eso cuesta, y
puede tener un costo desproporcionado a los recursos propios y transferidos de
que disponen”715. Lo
anterior nos lleva a pensar que es preciso contemplar la inyección de más
recursos, pues los garantizados no alcanzan para asumir la responsabilidad de
soberanía en el postconflicto.
** La presente investigación no
abarca los análisis relativos a las Entidades Territoriales Indígenas-ETIs, que
pudieran servir de base para la posterior reglamentación de las mismas. Como se
sabe, veinticuatro años después de consagradas en el artículo 329 de la
Constitución, no han sido reglamentadas. Sin embargo, convertir las áreas no
municipalizadas en una entidad territorial indígena es una posibilidad que se
plantea en la investigación, como alternativa para subsanar el vacío legal en
que se encuentran, dado que su población es eminentemente indígena. En efecto, “en
los departamentos amazónicos de Guainía, Vaupés, y Amazonas existen 51
resguardos, de los 484 existentes en el país, y cubren una superficie de
19.978.415 de hectáreas de las 28.068.538 hectáreas que poseen los territorios
indígenas de la Nación, vale decir, el 68%.” Cfr. INCODER. Reforma Agraria y Desarrollo Rural para los
Grupos Étnicos de Colombia 2006.
713 LÓPEZ GIL,
Josué. Documento de trabajo-DANE: Propuesta
metodológica para la identificación y clasificación de centros poblados.
Op. cit., p. 1-31.
* En
efecto, el Decreto Presidencial 1953 de octubre de 2014, está en la misma
dirección de nuestra propuesta de convertir las áreas no municipalizadas en
entidades territoriales indígenas, pues crea un régimen especial con el fin de
poner en funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración
de los sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida
la ley de que trata el artículo 329 de la Constitución Política. Sin embargo,
en nuestro concepto, nos encontramos ante la figura de una omisión legislativa,
pues han transcurrido más de 20 años de la promulgación de la Constitución
Política de Colombia y de la expedición del Decreto 1088 de 1993, sin que el
Congreso de la República haya expedido la Ley que crea los Territorios
Indígenas conforme al artículo 329 de la Carta.
700 PÉREZ MERCADO, Juan Francisco. Manual
de Ecología Humana. Op. cit., p. 8.
701 HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Objetivos inéditos de la categorización
municipal. Op. cit., p. 112-113.
702 Ibídem., p.112-113
703 IDROBO, J.M. Citado por RESTREPO RAMÍREZ, Luis Carlos. La fruta prohibida, la droga en el espejo de
la cultura. Op. cit., p. 155.
704 RESTREPO RAMÍREZ, Luis Carlos. El
derecho a la ternura. Op. cit., p. 147.
705 RESTREPO RAMÍREZ, Luis Carlos. Conferencia. En: Cátedra Otto Morales
Benitez. Ponencia: Más allá del conflicto: por una paz definitiva. Op. cit.,
p.13-14.
706 GALVIS GAITÁN, Fernando. El municipio
colombiano. Bogotá: Editorial Temis, 1985. p. 172.
* Se
excluye al centro poblado de Currulao en Antioquia por poseer una población
superior a los 10.000 habitantes, y por tanto, se constituye en el único centro poblado de los mil
doscientos sesenta y siete (1267) establecidos como universo, de conformidad
con la depuración que está realizando el DANE, que no se considera en la
propuesta de ser erigido en nuevo municipio con régimen especial. Y como
tampoco cumple el requisito poblacional de 25.000 habitantes consagrado en la
Ley 1551 de 2012, tampoco podría ser erigido en municipio tradicional.
687 HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Descentralización, autonomía municipal y poder local en Colombia. Balance y perspectivas de un proceso a 2004.
En: Descentralización,
administración pública y Constitución. Ponencia Congreso. Op. cit., p. 12.
* Los
departamentos del Valle y Córdoba poseen una concentración de centros poblados
del orden de los seiscientos, mientras que en los departamentos de Boyacá y
Santander el nivel de concentración de centros poblados es del orden de
doscientos. Cfr. Tabla
21. Base de Datos de la Divipola. Resumen 2014.
* Representa el 1% del presupuesto general de la
nación vigencia 2014.
** Representa el 14% del presupuesto general de la
nación vigencia 2014.
715 PÉREZ SALAZAR, Mauricio. El análisis económico
y la viabilidad de los pequeños municipios. En: Problemática de los municipios
pequeños en Colombia: ¿supresión o reforma? Ponencia Seminario. Op. Cit., p.
229.
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