RECUPERACIÓN SOCIAL DE TERRITORIOS MARGINALES EN DONDE HAY DEFICIENCIA DE PRESENCIA ESTATAL

Propuesta de creación de municipios de régimen especial…contribuye a la paz territorial, al
institucionalizar los territorios

OBJETIVO GENERAL

Como el objetivo final del actual proceso de paz con las Farc, según lo expresó el Alto Comisionado, es la “Paz Territorial”, que tiene como estrategia encontrar “maneras más inteligentes de llevar la institucionalidad a los territorios”, nuestra propuesta de conceder estatus político a algunos centros poblados para que sean erigidos en municipios de régimen especial, excede el horizonte de los Acuerdos de la Habana, pues no estamos proponiendo “llevar la institucionalidad a los territorios”, sino que la propuesta consiste en que la institucionalidad se quede en los territorios, y la única forma de lograrlo, “la manera más inteligente” de hacerlo, es otorgando el estatus de municipio a esos territorios. Cualquier otra manera de “llevar la institucionalidad a los territorios”, distinta a conceder estatus jurídico, a mi juicio, son variedades de asistencialismo que perpetúan la dependencia y el abandono, y por lo tanto, socavan la libertad y el derecho de las pequeñas comunidades a autoorganizarse.

Como la propuesta central de crear nuevos municipios de régimen especial apunta a resolver un problema estructural de abandono estatal al que se encuentran sometidas las comunidades que habitan en áreas no municipalizadas, caseríos, corregimientos y veredas de nuestro país, su implementación permite iniciar la ruptura del círculo vicioso de la violencia/ abandono estatal/ marginalidad, mediante la presencia estatal en los territorios marginales, pues al concederles el estatus jurídico de municipio de régimen especial a estas comunidades aisladas que habitan en estos centros poblados, el Estado llega, a donde nunca ha llegado, pero a quedarse.

Ponemos, pues, a disposición del país, y de la comunidad académica, nuestra propuesta, la cual esperamos tenga receptividad en este momento histórico propicio para encauzar por la vía de la institucionalidad nuestro destino, como Nación.

1. Permite subsanar el vacío legal en que se encuentran las veinte (20) áreas no municipalizadas del país.

Una vez simplificadas las funciones y la estructura de las administraciones municipales, objetivos de la investigación, podrá servir de faro iluminador el segundo eje de la revolución francesa, la libertad para convertir en Etis** o municipio de régimen especial a los territorios correspondientes a las veinte áreas municipalizadas-ANM, y en municipio de régimen especial a los mil doscientos sesenta y siete (1.267) centros poblados georeferenciados o con delimitación cartográfica, de acuerdo con la actualización y depuración de su base de datos que viene adelantando el DANE713.

En tal virtud, se propone constituir en municipio de régimen especial, para subsanar el vacío legal en que se encuentran las áreas no municipalizadas del país, y adopten las formas de Gobierno por Comisión, Monista unipersonal, el modelo de Concejo abierto, según corresponda, de conformidad con los criterios definidos para la determinación de la forma de gobierno.

Este limbo jurídico ha sido generado, de una parte, porque la figura del corregimiento departamental que sustituyó a los antiguos corregimientos intendenciales y comisariales salió del ordenamiento jurídico, pues transcurridas las dos legislaturas establecidas como límite en la Sentencia C-141/01, el Congreso “no expidió la regulación, que sustituyera al artículo 21 del Decreto 2274 de 1991, para la progresiva transformación de los corregimientos en municipios”. Y, por otra, el artículo que creaba a los territorios biodiversos y fronterizos como una entidad territorial, fue declarado inexequible, por la Sentencia C-100/13 “por consagrar una entidad territorial no prevista en la Constitución de 1991”.

Por tanto, para evitar que estos numerosos territorios sigan sustraídos del régimen municipal se propone se propone sean convertidas en ETIs* o municipios con régimen especial éstas veinte áreas no municipalizadas, correspondientes a los antiguos corregimientos departamentales. Dieciséis (16) con sistema de Gobierno por Comisión, tres (3) con modelo de Concejo abierto, y una (1) de ellas con sistema de gobierno Monista unipersonal.

Tabla 3. Áreas No Municipalizadas A Convertirse En Municipios De Régimen Especial Con Sistema De Gobierno Por Comisión

	NOMBRE		CODIGO	SUPERFICIE		POBLACION
	AMAZONAS
	EL ENCANTO		ANM*	11074		4.663
	LA CHORRERA		ANM	12461		3.662
	LA PEDRERA		ANM	15385		4.447
	LA VICTORIA-PACOA		ANM	1443		1.054
	MIRITI - PARANÁ		ANM	16564		1.565
	PUERTO ALEGRÍA		ANM	8394		1.645
	PUERTO ARICA		ANM	13350		1.389
	PUERTO SANTANDER		ANM	14915		2.701
	TARAPACÁ		ANM	8775		4.033
	GUAINIA
	BARRANCO MINAS		ANM	10290		4.686
	MAPIRIPANA		ANM	4501		2.949
	SAN FELIPE		ANM	3063		1.748
	PUERTO COLOMBIA		ANM	15922		4.342
	CACAHUAL		ANM	2344		2.081
	PANA PANA		ANM	10285		2.755
	VAUPES
	YAVARATÉ		ANM	4735		1.255
	*Área No Municipalizada
	Fuente: Elaboración propia con base en datos del DANE. Divipola 2011-Ley 1551 de 2012 Tabla 4. Áreas No Municipalizadas A Convertirse En Municipios De Régimen Especial Con Modelo De Concejo Abierto
NOMBRE		CODIGO			SUPERFICIE		POBLACION
GUAINIA
LA GUADALUPE		ANM			1167		298
MORICHAL		ANM			8501		994
VAUPES
PAPUNAHUA		ANM			5435		861
*Área No Municipalizada
Fuente: Elaboración propia con base datos del DANE. Divipola 2011-Ley 1551 de 2012

Tabla 5. Áreas No Municipalizadas A Convertirse En Municipios De Régimen Especial Con Sistema De Gobierno Monista Unipersonal

NOMBRE	CODIGO	SUPERFICIE	POBLACION
VAUPES
PACOA	ANM	13910	5.189
*Área No Municipalizada
Fuente: Elaboración propia con base datos del DANE. Divipola 2011-Ley 1551 de 2012

2. La analogía con el Modelo de Ecología física permite facilitar la comprensión del grave problema de la uniformidad del régimen municipal en Colombia

La analogía de la Ecología con el sistema de administración municipal me ha permitido presentar la problemática de los pequeños municipios con mayor nitidez y claridad, puesto que, los principios y categorías ambientales al estar en el imaginario colectivo “facilitan la comprensión de los problemas […] que se presentan en familias y grupos”700, pero igualmente, de la mano de Hernández Becerra701, en mi opinión, facilitan la comprensión de la problemática en el ámbito municipal, pues se advierte claramente lo “altamente perjudicial, que ha resultado para […] la ordenación […] de las pequeñas municipalidades la homogenidad legislativa del régimen de administración municipal”702 que impera en nuestra Constitución.

En consecuencia, la llamada “contaminación del monocultivo”703, que hace referencia a “[…] la explotación intensiva de una sola especie […]”704 en detrimento de las demás y que origina la contaminación de los ecosistemas físicos, también se ha extendido a la esfera jurídica, particularmente en la forma uniforme de administración, organización y gobierno de los municipios, que ha frenado el desarrollo las pequeñas municipalidades.

Para entender la analogía fue necesario que nos detuviéramos en la Ecología física, para hacer algunas precisiones conceptuales, las cuales están consignadas en el numeral 3 del apartado A del capítulo I de la primera parte de la investigación. Y a partir de dichas precisiones se comprobó y comprendió que la uniformidad del régimen municipal puede ser entendida como el origen de la polución del sistema de gobierno local que ha limitado el desarrollo y progreso de los municipios menores, al ofrecer un modelo uniforme de administración a municipios esencialmente diferentes en lo natural, urbano-regional y cultural.

3. se evidencia la “gran discordancia que existe entre la realidad social, en la que existe una variadísima gama de entidades locales, y la ley, que no reconoce [como municipio sino a unas pocas de ellas]”

Se constata cómo en nuestro país la institución municipal surge como realidad jurídica y no como realidad sociológica, con el consecuente perjuicio para las entidades locales, que al no ser reconocidas como municipio no pueden acceder a los beneficios que brinda la institucionalidad y continúan siendo el caldo de cultivo donde se perpetúa el “círculo vicioso de la violencia que le permite a los violentos alimentarse de la marginalidad, y a las comunidades marginales quedar bajo la intimidación de los violentos”705.

Por lo tanto, se evidencia la gran “discordancia que existe entre la realidad social, en la que existe una variadísima gama de [entidades locales], y la ley, que no reconoce [como municipio sino a unas pocas de ellas]”706. En efecto, de las 39.230 entidades locales que existen en el país, solo 1.101 son municipios en todo el sentido de la palabra. Es decir, solo el 2.8% del total de nuestras entidades locales son plenamente reconocidas como municipio por la ley. Las 38.109 entidades locales restantes, tales como centros poblados, áreas no municipalizadas, y veredas no son reconocidas como municipios.

4. Se evidencia el déficit municipal, FRENTE A LA MEDIA LATINOAMERICANA.

Con el propósito de construir Nación se plantea concederles identidad jurídica a estos territorios olvidados del Estado, mediante la municipalización del país a través de la creación de mil doscientos sesenta y seis (1.266)* más, pero de régimen especial con formas de gobierno simples.

Además con la creación de estos nuevos municipios con régimen especial se contribuye a la paz de la Nación al crear institucionalidad en estos territorios tradicionalmente abandonados y que “son el escenario del conflicto”687, para contrarrestar, de esta manera, el abandono estatal al que han estado sometidos estos lugares recónditos de nuestra geografía.

Adicionalmente, el déficit municipal de Colombia frente a países similares mostrado en el apartado C del capítulo I de la tercera parte revela el evidente atraso del desarrollo de la institución municipal, respecto de la media latinoamericana, el cual es preciso revertir con un ambicioso proceso de municipalización, tal como el que se propone.

En efecto, con la creación de estos municipios de régimen especial el indicador de municipio per cápita de la Nación se elevaría de 24 a 46, con una media poblacional de 21.977 frente a los 38.000 de la media latinoamericana situándose muy cerca de Argentina, Perú y Chile, tal como se aprecia en la siguiente tabla:

Tabla 1. Comparativo nacional indicadores poblacionales

PAÍS	N° Municipios	N° Habitantes	Municipio per cápita	Media poblacional

Colombia	1101	45,493,885	0.000024	41,321
Proyección Colombia*	2388	52,480,311	0.000046	21,977
Chile	1827	17,248,450	0.000106	9,441
Perú	1834	30,165,000	0.000061	16,448
Argentina	2112	40,369,974	0.000052	19,115

* Se utilizó una tasa de crecimiento demográfico del 1.6% anual

Fuente: Elaboración propia con base en datos del DANE- 2011.

5. Se evidencia el déficit municipal, al interior de la nación.

El mismo déficit municipal de Colombia respecto de la media latinoamericana se constató en algunos departamentos de la nación. En efecto, Boyacá, Cundinamarca y Santander son los departamentos que más municipio per cápita poseen, 97, 46 y 43 respectivamente (ver tabla 20). Si los comparamos con otros, resultan en notoria ventaja. Córdoba, por ejemplo, tiene menos municipio per cápita que aquellos y la situación del Valle del Cauca, es más elocuente todavía, ya que posee casi siete veces menos municipio per cápita que el promedio de este indicador para los departamentos mencionados.

Esta desventaja de los departamentos de Córdoba y Valle del Cauca frente a similares revela igualmente un déficit municipal al interior de estos departamentos, y que al poseer una media poblacional alta por la gran concentración de centros poblados en sus territorios* se evidencia un retraso del desarrollo de la institución municipal, respecto de los departamentos más desarrollados, como puede observarse en los mapas que aparecen en el apartado C del capítulo I de la tercera parte.

6. Se presenta el presupuesto estimado de la propuesta de diversificación del régimen jurídico municipal, cuya financiación ya se encuentra asegurada en la ley 715 de 2001.

La implementación de la propuesta de diversificación del régimen municipal creación asciende a 1,6 billones de pesos*, la cual sería mucho menos onerosa que la inversión en control territorial que realiza el Estado, a través de las fuerzas militares y de policía, cuyo presupuesto asciende a 27,7 billones**, los cuales representan un 1700% más en inversión que la presente propuesta de institucionalización.

Es importante señalar que la manera de financiar los recursos para atender las competencias de estos nuevos municipios de régimen especial ya se encuentra regulada en el artículo 87 de la Ley 715 de 2001:

Lo anterior significa que los recursos para implementar la propuesta ya se encuentran asegurados, por virtud de la Ley 715 de 2001, pues como bien lo consagra el artículo 87, “si el municipio ha sido segregado del territorio de otro, el valor de la participación del municipio del cual se segregó […] se distribuirá entre los dos municipios en proporción a la población de cada uno de ellos”. Luego lo que la ley establece es realizar una redistribución de los mismos recursos, entre los dos municipios: el segregado y el municipio matriz.

Sin embargo, es importante tener en cuenta que las “diferencias materiales entre distintos municipios […], exigen tratamientos diferentes en materia de transferencias. […] [Tal es el caso] de los municipios de la [otra Colombia], con [grados] agudos [de pobreza y conflicto], con escasos habitantes y con [enormes extensiones] de territorio a su cargo. […] Su responsabilidad no es sólo la administración local, es también ejercer la soberanía. Eso cuesta, y puede tener un costo desproporcionado a los recursos propios y transferidos de que disponen”715. Lo anterior nos lleva a pensar que es preciso contemplar la inyección de más recursos, pues los garantizados no alcanzan para asumir la responsabilidad de soberanía en el postconflicto.

** La presente investigación no abarca los análisis relativos a las Entidades Territoriales Indígenas-ETIs, que pudieran servir de base para la posterior reglamentación de las mismas. Como se sabe, veinticuatro años después de consagradas en el artículo 329 de la Constitución, no han sido reglamentadas. Sin embargo, convertir las áreas no municipalizadas en una entidad territorial indígena es una posibilidad que se plantea en la investigación, como alternativa para subsanar el vacío legal en que se encuentran, dado que su población es eminentemente indígena. En efecto, “en los departamentos amazónicos de Guainía, Vaupés, y Amazonas existen 51 resguardos, de los 484 existentes en el país, y cubren una superficie de 19.978.415 de hectáreas de las 28.068.538 hectáreas que poseen los territorios indígenas de la Nación, vale decir, el 68%.” Cfr. INCODER. Reforma Agraria y Desarrollo Rural para los Grupos Étnicos de Colombia 2006.

713 LÓPEZ GIL, Josué. Documento de trabajo-DANE: Propuesta metodológica para la identificación y clasificación de centros poblados. Op. cit., p. 1-31.

* En efecto, el Decreto Presidencial 1953 de octubre de 2014, está en la misma dirección de nuestra propuesta de convertir las áreas no municipalizadas en entidades territoriales indígenas, pues crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de la Constitución Política. Sin embargo, en nuestro concepto, nos encontramos ante la figura de una omisión legislativa, pues han transcurrido más de 20 años de la promulgación de la Constitución Política de Colombia y de la expedición del Decreto 1088 de 1993, sin que el Congreso de la República haya expedido la Ley que crea los Territorios Indígenas conforme al artículo 329 de la Carta.

700 PÉREZ MERCADO, Juan Francisco. Manual de Ecología Humana. Op. cit., p. 8.

701 HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Objetivos inéditos de la categorización municipal. Op. cit., p. 112-113.

702 Ibídem., p.112-113

703 IDROBO, J.M. Citado por RESTREPO RAMÍREZ, Luis Carlos. La fruta prohibida, la droga en el espejo de la cultura. Op. cit., p. 155.

704 RESTREPO RAMÍREZ, Luis Carlos. El derecho a la ternura. Op. cit., p. 147.

705 RESTREPO RAMÍREZ, Luis Carlos. Conferencia. En: Cátedra Otto Morales Benitez. Ponencia: Más allá del conflicto: por una paz definitiva. Op. cit., p.13-14.

706 GALVIS GAITÁN, Fernando. El municipio colombiano. Bogotá: Editorial Temis, 1985. p. 172.

* Se excluye al centro poblado de Currulao en Antioquia por poseer una población superior a los 10.000 habitantes, y por tanto, se constituye en el único centro poblado de los mil doscientos sesenta y siete (1267) establecidos como universo, de conformidad con la depuración que está realizando el DANE, que no se considera en la propuesta de ser erigido en nuevo municipio con régimen especial. Y como tampoco cumple el requisito poblacional de 25.000 habitantes consagrado en la Ley 1551 de 2012, tampoco podría ser erigido en municipio tradicional.

687 HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Descentralización, autonomía municipal y poder local en Colombia. Balance y perspectivas de un proceso a 2004. En: Descentralización, administración pública y Constitución. Ponencia Congreso. Op. cit., p. 12.

* Los departamentos del Valle y Córdoba poseen una concentración de centros poblados del orden de los seiscientos, mientras que en los departamentos de Boyacá y Santander el nivel de concentración de centros poblados es del orden de doscientos. Cfr. Tabla 21. Base de Datos de la Divipola. Resumen 2014.

* Representa el 1% del presupuesto general de la nación vigencia 2014.

** Representa el 14% del presupuesto general de la nación vigencia 2014.

715 PÉREZ SALAZAR, Mauricio. El análisis económico y la viabilidad de los pequeños municipios. En: Problemática de los municipios pequeños en Colombia: ¿supresión o reforma? Ponencia Seminario. Op. Cit., p. 229.

Oscar Alejandro Pérez Palomino

martes, 20 de septiembre de 2022

INFORMADOR. CANJE DEUDA EXTERNA POR ACCION CLIMATICA