TEXTO LIBRO

 

TITULO LIBRO

LA PATRIA BOBA PERVIVE EN NUESTRO PAIS

Dependencia y conflicto histórico territorial persisten, luego de más de 200 años

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

DEDICATORIA

 

A la memoria de mi Padre, quién no alcanzó a ver el producto final de esta obra, que ayudó a gestar con la profundidad de su pensamiento, a través del cual dejó su impronta en ella. Su culminación se constituye en el cumplimiento del solemne compromiso de honrar su recuerdo.

 

A mi esposa Fabiola por su comprensión y resistencia durante estos años de investigación; a mis hijos Diana Carolina, Juan Francisco y Oscar Alejandro, y a mi yerno Luis Alfonso Dix por el interés demostrado, cuando me preguntaban por el avance del libro; y a mis nietas Mariana, Valeria y Paula por la alegría y entusiasmo que prodigaron a mi ser para perseverar en la consecución de este bien arduo elevado y difícil.

 

 

AGRADECIMENTOS

Quiero expresar mi gratitud a todas las personas y familiares que contribuyeron al logro de este esfuerzo colectivo.

En primer término, al Dr. Augusto Hernández Becerra, quién despertó en mí, la pasión por el ordenamiento territorial, y por su rigurosidad y comprensión de un tema trascendental para la vida de la nación.

En segundo lugar, deseo expresar mi gratitud al Dr. Luis Carlos Restrepo Ramírez, maestro de maestros, por su cosmovisión expresada en el modelo de Ecología Humana, que me posibilitó hacer la analogía de la Ecología con la homogeneidad del régimen jurídico municipal/departamental, para facilitar su comprensión.

También debo expresar mi agradecimiento a los profesores Geógrafos Ángel Massiris Cabezas y Camilo Arturo Domínguez Ossa por haber facilitado el insight, que me ha permitido ver con claridad la complementariedad de las visiones geográfica y jurídica del ordenamiento territorial.

Así mismo, al Ing. Catastral Josué López Gil y al Geógrafo Fabian Esteban Suarez por proporcionarme la orientación para la elaboración de la cartografía en la plataforma líder de Sistemas de Información Geográfica ArcGIS y la información geo-estadística de los 1.103 municipios del país, así como de la 18 Áreas No Municipalizadas-ANM y los 7.316 centros poblados, indispensable para evidenciar la noción sociológica de municipio, como comunidad natural de personas.

En definitiva, agradecer a la Providencia, su omnipresencia, la cual me ha permitido, en un proceso de construcción conjunta de mi destino, dar nacimiento a la obra, que tuvo su origen en un profundo sentimiento de retribución a la patria. 

INTRODUCCIÓN

La encrucijada de los países subdesarrollados entre anhelos de independencia/soberanía y aversión por el sometimiento/dependencia parece no encontrar salida en un mundo cada vez más interdependiente, donde “las economías de los países dependientes son absorbidas por las economías de los países más avanzados”[1]. Pero, entre los extremos de independencia y el régimen de dominación, existe como polaridad o sano equilibrio, la autonomía, alternativa de margen de autogobierno, que permite orientar el rumbo de las naciones satélites de un centro donde “se instaura un creciente bienestar, y una periferia donde se instaura la dependencia, (…) sin soluciones autónomas”[2].

 

Propender por el desarrollo autonómico y consolidarlo…esta es precisamente la propuesta que realiza Augusto Hernández Becerra, profesor emérito de la Universidad Externado de Colombia para “encaminar progresivamente la organización territorial hacia las proximidades del federalismo”*, vale decir, consolidar la autonomía de las entidades territoriales en el marco de un estado unitario, con el propósito de superar la histórica contradicción entre unitarismo y federalismo, y de esta manera estar en mejores condiciones para autogobernarnos sin depender excesivamente del nuevo centro sobre el cual gravita la nación.

 

En el primer capítulo presento los aportes realizados desde mi formación integral como Ingeniero Geógrafo a la propuesta realizada por el profesor Augusto Hernández Becerra de “encaminar progresivamente la organización territorial hacia las proximidades del federalismo.

 

En el segundo capítulo mostramos las razones por la cuales la patria boba persiste en el país.

 

En el tercer capítulo se muestran las alternativas planteadas en el foro “Colombia federal, Colombia unida” celebrado el 8 y 9 de mayo en el municipio de Rionegro, Antioquia en conmemoración de los 160 años de la Constitución de 1863, para resolver el problema territorial de la falta de autonomía de las entidades territoriales.

    

En el cuarto capítulo se desarrollan dos grandes temas, el grave problema de la uniformidad del régimen municipal y departamental y el fortalecimiento del nivel intermedio.

 

 

I.                   CONTRIBUCIONES DESDE LA GEOGRAFIA Y EL DERECHO

 

Los aportes los he agrupado en seis grandes temáticas: título del libro, uniformidad del régimen municipal y departamental, fortalecimiento del nivel intermedio de gobierno, funciones que no han tenido un desarrollo legal, disfunciones del sistema electoral y adaptación de sistema general de participaciones.  

  

A.      Título del libro

 

En el origen del histórico conflicto territorial, subyace la razón del calificativo y del nombre de la presente obra “LA PATRIA BOBA PERVIVE EN NUESTRO PAIS. Dependencia y conflicto histórico territorial persisten, luego de más de 200 años”, porque “cuando, aún no consolidada la independencia, se enfrentan los insurgentes militarmente por la cuestión vital de si el nuevo Estado debería ser unitario o federal”[3], y luego de más de dos siglos de haber conquistado la independencia de España, seguimos en la discordia acerca de la forma de Estado, hoy recentralizado y que hace nugatoria la autonomía territorial, y continuamos dependientes de un nuevo régimen de dominación…los EEUU.  

 

Para alcanzar la autonomía debemos estar unidos y no polarizados, como lo estamos. “(…) Y eso significa ponernos una meta común, bus­car lo que nos une para trabajar juntos, con la participación de toda la sociedad... aquí ninguno puede decir, eso no juega conmigo, eso no me corresponde, es una corresponsabilidad de todos los colombianos: la ins­titucionalidad publica, el sector privado, la academia, los medios de comunicación, es decir, de todas las fuerzas vivas del país (…) la división de nosotros nos empobrece, no nos permite el desarrollo integral del país (...) trabajemos todos por la unidad nacional (…) no nos salvaran las confrontaciones ideológicas, por tanto, no las alimentemos, no alimentemos las divisiones y la agresividad, no alimentemos la polarización (…) nos hace mal...desata en nuestra sociedad e incluso en nuestras familias, enemistades, rivalidades de muerte, y contra­dicciones que ahondan los problemas fundamentales...mientras gastamos la vida, las energías en agredir a los otros, deberíamos gastar nuestras capacidades, nuestra vida y nuestro tiempo en buscar la unidad”[4], señala monseñor.

 

B.      Uniformidad del régimen

 

Respecto de la homogeneidad jurídica se destacan los siguientes aspectos:

1.      La obra plantea aspectos novedosos tendientes a comprender y superar el grave problema de la homogeneidad legislativa, a través de la analogía de la Ecología con el sistema de administración municipal. Dicha analogía me ha permitido presentar la problemática territorial con mayor nitidez y claridad, puesto que, los principios y categorías ambientales al estar en el imaginario colectivo facilitan la comprensión de la problemática en el ámbito municipal y departamental, pues se advierte claramente lo “altamente perjudicial, que ha resultado para […] la ordenación […] de las pequeñas municipalidades la homogeneidad legislativa del régimen de administración municipal y departamental”[5] que impera en nuestra Constitución.

2.      Se ofrece un enfoque integral, al incorporar dos visiones del ordenamiento territorial, la geográfica y  la jurídica. Tradicionaomente para abordar esta problemática, se han realizado esfuerzos aislados, desde el derecho, el urbanismo y la geografía, que se traducen, tal como lo afirma categóricamente Massiris Cabeza[6] en enfoques sectoriales que ofrecen una “aproximación fragmentada e incompleta de la realidad[…]”[7] de un tema trascendental para la vida de la nación, como lo es el del ordenamiento territorial. 

3.      El libro se constituye en el primer intento en el país de hacer un estudio de ordenamiento territorial desde la Geografía y el Derecho, que permite una aproximación más amplia para ofrecer una solución integral al grave problema de la homogeneidad legislativa, que nos ha acompañado en toda nuestra historia como república.

 

C.      Fortalecimiento del nivel intermedio

 

Los desarrollos realizados a la propuesta del profesor Hernández Becerra contribuyen a facilitar el consenso nacional necesario para la implementación de una iniciativa originada en la academia que oriente a quienes aspiran dirigir nuestra nación en el próximo cuatrienio.

 

Se agruparon, en este ítem de fortalecimiento del nivel intermedio, las cinco primeras estrategias* de las diez planteadas por su coincidencia en este propósito, a saber:

 

1.      Establecimiento de estatutos departamentales especiales y diferenciados

2.      Devolución de competencias nacionales al departamento

3.      Otorgar más competencias al departamento para coordinar a los municipios

4.      Convertir a los departamentos en autoridades ambientales

5.      Federalismo cooperativo…por medio de los principios de concurrencia, subsidiariedad y coordinación.

Se brinda el marco que debe contener el nuevo estatuto departamental:

a.       Tipologías de departamentos con base en criterios regionales característicos de la(s) región(es) donde se encuentran inmersos

b.      Competencias regionales por categorías que armonicen la diversidad departamental en la unidad de la(s) región(es) que los une;

c.       Competencias subregionales que propendan por la consecución de los objetivos de las subregiones que haya al interior de cada región;

d.      Competencias propias orientadas a la consecución de los objetivos que desarrollen las potencialidades y fortalezas del territorio departamental;

e.       Competencias por servicios a cargo de los departamentos, según categoría y su nivel de desarrollo (la nación asumiría las competencias que los departamentos no puedan asumir).        

Se propone para la redistribución de competencias por servicios:

a.      El establecimiento de tipologías por departamento con base en criterios poblaciones y de ingreso para mantener la coherencia con la categorización municipal de categorías básicas, intermedias y plenas.

b.      Que se utilicen las bondades de la Ley 715 de 2001, y de la 1176 de 2007, introduciendo algunas reformas que permitan incorporar los elementos diferenciadores propuestos, asignando competencias distintas, según la categoría de municipio, y redistribuyendo al departamento y a la nación las que no puede asumir el municipio, según la experiencia alemana.

c.       Que la devolución de competencias nacionales al departamento sea únicamente para los departamentos de categorías plenas. La nación continuara con sus competencias en los departamentos de categorías intermedias y básicas.. 

d.      Se realiza un ejercicio guía de devolución de competencias nacionales al departamento.

e.      Se realiza un ejercicio guía de otorgar más competencias al departamento para coordinar a los municipios.

f.        La síntesis realizada al artículo de la Dra. Paula Robledo Silva acerca de “los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad: una posible solución a la problemática del reparto de competencia en materia minera” podrá servir de faro orientador para la redistribución de competencias que propende por el fortalecimiento del nivel intermedio de gobierno, a través del esclarecimiento de la estrategia del federalismo cooperativo.

 

g.      Finalmente se hizo una revisión del tema de la Región Caribe como una entidad territorial, que ha venido gestándose desde hace varios años, identificando que ese anhelo y clamor de autonomía regional podría concretarse el próximo año 2026, luego de aprobada la ley en el congreso y del referendo vinculante a favor de la constitución de la Región Caribe como una entidad territorial de derecho público, con autonomía, para que promueva un desarrollo económico y social en los siete departamentos que la conforman, dentro del Estado Unitario, según lo consagra la Constitución colombiana en sus artículos 306 y 307, y la Ley 1962 de 2019, llamada también Ley de regiones. 

D.     Funciones constitucionales que no han tenido desarrollo legal

Como contribución a la estrategia 6 se identificaron dos funciones constitucionales que no han tenido desarrollo legal. Se trata de dos temas fronterizos entre la geografía y el derecho: el mapa político del país… el tema de los antiguos corregimientos departamentales y las ETIS y el tema del déficit de municipios debido a que no se ha diversificado el régimen jurídico municipal, conforme a las prescripciones del artículo 320 Superior. 

Subsanación del vacío legal de las Áreas No Municipalizadas-ANM

Se realizó una revisión normativa rigurosa para brindar claridad y comprensión del tema de las Entidades Territoriales Indígenas-ETIS* y de los antiguos corregimientos departamentales, denominados ahora Áreas No Municipalizadas, que han estado sin desarrollo legal, desde hace 34 años, pues ambos fueron consagrados en la CP del 91 y continúan sin reglamentación normativa, configurándose, de esta manera, una omisión legislativa.

    

En dicha revisión se encontró que las ETIS continúan sin desarrollo legal y que los territorios correspondientes a los antiguos corregimientos departamentales continúan en el limbo jurídico. Este vacío jurídico ha sido generado, de una parte, porque la figura del corregimiento departamental que sustituyó a los antiguos corregimientos intendenciales y comisariales salió del ordenamiento jurídico, pues transcurridas las dos legislaturas establecidas como límite en la Sentencia C-141/01, el Congreso no expidió la regulación que sustituyera al artículo 21 del Decreto 2274 de 1991, que los consagró como una institución permanente. La Corte señala que “se admitieron como instrumento transitorio y excepcional para poner en marcha los nuevos departamentos creados con la Constitución de 1991, pero su consagración como una institución permanente, en el Decreto 2274 de 1991, originó su inconstitucionalidad”, de conformidad con lo establecido en la Sentencia C-141/01; y, por otra, el  artículo 44 de la Ley 1551 de 2012 que creaba a los territorios biodiversos y fronterizos como una entidad territorial no prevista en la Constitución de 1991, fue declarado inexequible, mediante Sentencia C-100/13.

 

Se ha hecho un seguimiento a la implementación de Decreto 0488 de 2025, "Por el cual se dictan las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales", evidenciando que, en el departamento de Amazonas, en el presente año, se han formalizado ocho (8) áreas no municipalizadas en Entidades Territoriales Indígenas- ETIS y cuatro (4) en el departamento del Guainía.

 

Diversificación del régimen municipal

Se propone diversificar el régimen jurídico municipal, conforme a las prescripciones del artículo 320 Superior, con el cual se producirían tres grandes consecuencias:

1.      Se subsanaría la omisión legislativa, luego de setenta años de expedida la norma* que ordena señalar distintos regímenes para la organización, gobierno y administración de los municipios**;

2.      Se rompería el uniformismo, al que se encuentran sometidos los pequeños municipios del país;

3.      Podrá servir de faro iluminador el segundo eje de la revolución francesa, la libertad para convertir en ETIS o municipio de régimen especial a los territorios correspondientes a las veinte áreas municipalizadas-ANM, y en municipio de régimen especial a los territorios***  que cumplan con los requisitos que se establezcan.

 

Se propone otorgar estatus jurídico de municipio de régimen especial a las comunidades marginales que habitan en áreas no municipalizadas, y centros poblados, lo cual permitirá encauzar, por vía de la institucionalidad, nuestro destino, como Nación:

1.      Esta propuesta de conceder estatus político a algunas agrupaciones de centros poblados para que sean erigidos en municipios de régimen especial, excede el horizonte de los Acuerdos de la Habana, pues no estamos proponiendo “llevar la institucionalidad a los territorios”, sino que la propuesta consiste en que la institucionalidad se quede en los territorios. Y la única forma de lograrlo, “la manera más inteligente” de hacerlo, es otorgando el estatus de municipio a esos territorios. Cualquier otra manera de “llevar la institucionalidad a los territorios”, distinta a conceder estatus jurídico, a mi juicio, son variedades de asistencialismo que perpetúan la dependencia y el abandono, y, por lo tanto, socavan la libertad y el derecho de las pequeñas comunidades a autoorganizarse.

2.      Se contribuye a la “paz territorial”, objetivo de los Acuerdos de la Habana, que tuvo como estrategia encontrar “maneras más inteligentes de llevar la institucionalidad a los territorios”[8]

E.      Disfunciones del sistema electoral

La estrategia 7 de modificar el “sistema de elección de senadores por circunscripción nacional” por un “sistema de elección por circunscripción territorial” para “encaminar progresivamente la organización territorial hacia las proximidades del federalismo”[9], la he complementado identificando cuales fueron los 12 departamentos que quedaron sin representación en el Congreso, pues en los escritos del profesor Hernández Becerra que soportan esta estrategia solo mencionan la cantidad de departamentos sin identificarlos.

En efecto, se identificó, según los resultados electorales reportados por la Misión de Observación Electoral-MOE, que en las elecciones 2022-2026, doce (12) departamentos quedaron sin senadores: Amazonas, Guainía, Vaupés, Caquetá, Guaviare, Putumayo, Arauca, Vichada, Chocó, Huila, Quindío y San Andrés.

Así mismo, para visualizar la magnitud de la estrategia 7 planteada se elaboró la cartografía utilizando la plataforma líder de Sistemas de Información Geográfica ArcGIS y la información geo-estadística requerida, como aporte de mi formación de ingeniero geógrafo para enriquecer dicha estrategia.

Igualmente se complementa la argumentación de la estrategia 7 con los planteamientos realizados por el profesor e investigador en temas de ciencia política y derecho de las facultades de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales y derecho de la Universidad Externado de Colombia, Jaime Buenahora Febres Cordero, relacionados con el sistema de elección como causa originaria de la disfunción del sistema electoral.

Respecto de la estrategia 8 de elección de diputados por circunscripción uninominal se muestran las ventajas y desventajas de pasar de un sistema proporcional de listas presentadas por las organizaciones políticas, usando el sistema de umbral y cifra repartidora, a uno mayoritario o de circunscripciones uninominales, basado en la reciente experiencia de Argentina.

Se fortalece la estrategia 9 planteada de reducir el número de diputados proponiendo una reducción del 36%. Lo anterior porque la reforma de la cámara alta, para subsanar la anomalía del sistema de elección por circunscripción nacional, disminuyó en ese porcentaje, al pasar de 100 a 66 senadores, por virtud de la propuesta de asignar 2 senadores por departamento.

Como aporte adicional a estas tres (3) estrategias electorales, se propone reformar, también, el artículo 176 Superior que versa sobre la elección de representantes a la cámara baja, y reducir el número de concejales, para mantener la proporcionalidad del sistema, en virtud de la reducción del número de senadores y diputados.

F.       Adaptación del Sistema General de Participaciones-SGP

Se analiza el acto legislativo 3 de 2024, que modificó el tope de las transferencias del Sistema General de Participaciones, y el cual se configura como la solución a la estrategia 10 quirúrgica planteada de adaptación del SGP.

 

En consecuencia, ahora solo resta esperar que el gobierno nacional presente antes del 27 de diciembre del presente año el proyecto de ley que modifique el artículo 357 Superior para concretar este cambio que busca “encaminar progresivamente la organización territorial hacia las proximidades del federalismo”[10]. Al momento de la culminación de esta obra no se tiene confirmación de la presentación del mencionado proyecto de ley.

 

II.                  LA PATRIA BOBA PERVIVE EN NUESTRO PAIS

La persistente discordia de los colombianos acerca de la forma de Estado…persiste en nuestra patria, pues desde 1810, “cuando aún no consolidada la independencia, se enfrentan los insurgentes militarmente por la cuestión vital de si el nuevo Estado debería ser unitario o federal”[11]. Y nos ha acompañado, desde entonces, hasta el presente…con la Constitución de 1991, que, a pesar de introducir la autonomía de los entes territoriales, como principio fundamental del Estado al lado del principio unitario, en lugar de fortalecerse la autonomía territorial…se ha recentralización el Estado.

En efecto, señala el emérito profesor Augusto Hernández Becerra: “los colombianos no hemos logrado, en [más de] 200 años de historia, un verdadero pacto nacional para organizar territorialmente el Estado, esto es, para delimitar el rol político del nivel nacional y distribuir poder hacia las regiones y municipios (…) El siglo XIX fue el siglo de las guerras civiles por la cuestión territorial, no resuelta cuando en 1886 se adoptó la forma unitaria del Estado. El siglo XX se caracterizó por el malestar constante de la provincia colombiana contra el centralismo (…)”[12].

“El ordenamiento territorial fue el factor desencadenante de las guerras civiles (…) durante el siglo XIX y causa principal de las convulsiones constitucionales de entonces*”[13]. Cuarenta y tres (43) años de centralismo; treinta y tres (33) de federalismo; ciento cinco (105) nuevamente de centralismo; y treinta y cuatro (34) años como estado unitario con autonomía de sus entidades territoriales, y aún no se ha logrado definir el modelo territorial del Estado Colombiano.

“Esta intemperancia vinculada a la problemática territorial parece haberse prolongado a lo largo del siglo XX, en la renovada forma de conflictos sociales, campesino y urbano (…)”[14]. En tal virtud, “las relaciones de la violencia política y social con la problemática territorial no son casuales (…). El permanente desacuerdo de los colombianos en esta materia impide pensar en propósitos colectivos de más grande aliento. La discrepancia no obedece a caprichos o ignorancia (…). Lo que ocurre es que tras el modelo territorial de Estado (o su inexistencia) se parapetan grandes intereses, decisivos para la suerte del país. [Como es bien sabido], en el pasado el tema territorial ha servido como medio para racionalizar el reparto del poder entre grupos económicos y políticos que forman la clase dirigente del país. Bajo teorías y formulismos jurídicos, una vez más, se oculta la cara del poder real, (…) puesto que es indudable que grandes intereses de orden económico y político han conspirado sordamente contra la construcción democrática del tejido social y, por ende, del orden o sistema territorial”[15].

Por ello, desde el 91, “carecemos de un modelo territorial de Estado propiamente dicho(...). La Constitución es, en este aspecto, eminentemente posibilista y especulativa. (…) Carece de definición, de plano y de brújula (…) y exhibe una gran indeterminación en cuanto a la organización territorial de Estado se refiere (…) y no parece que estemos hoy más cerca de romper esta constante de la vida institucional del país”[16], pues el sensible tema ha estado ausente en la agenda y en los planes de desarrollo de los últimos nueve gobiernos, desde Gaviria, Samper y Pastrana, pasando por los dos periodos presidenciales de Uribe y Santos, hasta Duque y ahora Petro.

 “Aparte de una definición de principios muy general y un tanto contradictoria (Colombia es un Estado unitario, descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales, entre los cuales el municipio es la entidad fundamental), la C.P. del 91 no es nada precisa en cuanto a la arquitectura territorial del Estado colombiano. (…) no decide nada, se limita a proponer una serie de posibilidades, sobre las cuales las leyes en el futuro deberán ir abriendo el camino hacia un modelo de Estado que ni siquiera se insinúa en la Carta.

(…) La Carta sugiere o propone piezas que podrían ser útiles para armar muchos modelos posibles, pero no estructura ninguno en forma completa, y ni siquiera señala un norte definido. (…) Disponemos de abundancia de ingredientes y de toda clase de aromas y colores (...) salta a la vista que en ella falta una buena receta territorial, (…) que nos permitiría reconocer y poner en práctica un modelo territorial de Estado. Si no existe en la Constitución modelo alguno, quedará imposible a cualquier ley armarlo a partir de piezas sueltas (…) Definir el modelo territorial de Estado es, por jerarquía de la materia, asunto constitucional, no de simples leyes. Al haberlo dispuesto la Constituyente de otra manera, estuvo por debajo de su responsabilidad histórica. (…) Colombia necesita contar con un proyecto definido o definible de organización territorial trazado desde la Constitución y dotado de una agenda legislativa precisa para el desenvolvimiento del proceso”[17], afirma el exmagistrado Hernández Becerra.

De manera que este asunto vital fue el que generó, en el año de 1810, el calificativo de “patria boba” a la naciente nación*, porque “aún no consolidada la independencia”[18] de España, surgió el enfrentamiento entre federalistas y centralistas, y que, luego de dos siglos, persiste en nuestra patria, así como también subsiste la dependencia de un centro o régimen de dominación, como el que ejerce los EEUU sobre sus países periféricos, entre ellos Colombia “donde se instaura la dependencia (…) sin soluciones autónomas”[19], de conformidad con la teoría de la dependencia del pensador brasileño Fernando Cardoso.

En efecto, la teoría de la dependencia, define al “fenómeno del subdesarrollo como un proceso social global y dialéctico, que surge como consecuencia del desarrollo del capitalismo industrial, y cuyo mecanismo básico de funcionamiento, consiste en crear un centro, para generar y mantener su progreso científico-técnico y su creciente bienestar, y una periferia donde se instaura la dependencia, el estancamiento económico, los desequilibrios sociales y las tensiones políticas, sin soluciones autónomas”[20].

Para el teólogo brasilero Leonardo Boff, “el subdesarrollo no es fundamentalmente, un problema de atraso técnico ni, por tanto, una fase anterior al desarrollo; es un problema político y, por ello, consecuencia del “desarrollo” dentro del sistema capitalista, dado que las economías no son independientes, pues las metrópolis de los países más avanzados han absorbido las economías de los países dependientes en el campo de la ciencia y de la técnica. De tal suerte que se ha establecido un centro y una periferia con un sistema desigual de intercambio generador de desequilibrios: la periferia suministra materias primas y mano de obra baratas y el centro suministra ciencia y técnica avanzadas”[21].

En consecuencia, afirma el teólogo, “el desarrollo no tiende a hacer salir del subdesarrollo, sino a mantener la relación de dependencia. Incluso, puede darse gran desarrollo dentro de un régimen de subdesarrollo, el cuál mantiene en su interior, la misma estructura de dependencia”[22].

De manera análoga, así acontece, también, con el ejercicio de la autoridad en el proceso educativo: o se ejerce autoridad o se es autoritario. Pérez Mercado Juan Francisco, afirma que “tienen en común estos dos conceptos el propósito de limitar y regular la actividad del educando/niño. Pero difieren en que mientras quien ejerce la autoridad busca y espera que el educando/niño se independice de él, quien ejerce el autoritarismo persigue perpetuar la dependencia que respecto de él tiene el infante”[23]. Es decir, que, así como el autoritario busca perpetuar la dependencia del educando/niño, el desarrollo lleva implícito, también, mantener la relación de dependencia centro/periferia para garantizar su bienestar.

Y, es, en esta circunstancia de dependencia económica de la periferia que surge el asistencialismo y el paternalismo, los cuales generan mendicidad y profundizan la dependencia, pues así como en la esfera trascedente del hombre la gracia no exime al hombre del esfuerzo y de la búsqueda, señala el teólogo, en la esfera pública de los modelos de desarrollo de los países, el centro debería fomentar la autonomía autosostenible de la periferia para estimular a su conquista, pues “la gracia otorgada sin haber luchado y sufrido es paternalismo y no engrandece al hombre ni a los pueblos, más bien los humilla porque los deja en la anterior situación de dependencia y asistencialismo, dado que, así como la gracia que eleva al hombre tiene que ser el don de una conquista”[24], debe serlo también la autonomía de los pueblos.

Surge, entonces, la inquietud de si ¿será posible, entonces, alcanzar esta conquista en la dimensión económica de los ecosistemas humanos de la esfera de lo público de los modelos de desarrollo de los países del orbe, para que los países periféricos, tradicionalmente dependientes, alcancen algún grado de autonomía e independencia del centro o régimen de dominación del sistema económico mundial?

En este punto es importante resaltar que los autoritarismos son propios de los centros y/o regímenes de dominación, tanto de países capitalistas como de socialistas, pues ambos buscan perpetuar la dependencia de su periferia para mantener el nivel de bienestar del centro.

Lo anterior porque no mantener el equilibrio entre libertad econó­mica y justicia social, que son los ejes constitutivos de los ecosistemas humanos de la esfera de lo público, como lo son los modelos de desarrollo de los países del orbe, genera malestar y problemas sociales en la periferia de los centros que ejercen la dominación.

Así funcionan los ecosistemas humanos…dado que, “lo que caracteriza lo humano es la polaridad”[25], afirma el teólogo brasilero Leonardo Boff, no la polarización, sino la polaridad, vale decir, el equilibrio entre sus dos polos o ejes que lo constituyen, uno individual y otro colectivo, y en consecuencia, cuando no se cuida o no se mantiene este equilibrio entre sus ejes constitutivos, los ecosistemas humanos se debilitan, se contaminan, se conflictualizan o colapsan, tal como lo señalo en el libro “el conflicto inherente a la interacción humana”[26].

Por lo tanto, para mantener la polaridad o equilibrio del ecosistema de los mode­los de desarrollo, los países socialistas deberían redireccionar sus políticas públicas hacia la libertad económica, y los países capitalistas deberían hacerlo hacia la justicia social. Como ambos sistemas producen desequilibrios, por hacer énfasis exacerbado en uno de los dos ejes, la racionalidad ecológica señala que equilibrar el modelo exige encaminar acciones hacia el eje descuidado.

Efectivamente, como el capitalismo está montado so­bre el eje de la libertad económica y el socialismo sobre el eje de la justicia social, un énfasis exacerbado en el eje  de la libertad económica, como en el caso del neolibera­lismo, nos está conduciendo, por ejemplo, al fenómeno inmanejable de la inmigración por “el sistema desigual de intercambio generador de desequilibrios”[27] que existe en su seno, que obligan al éxodo de millones de personas que habitan en la periferia de los países satélites hacia los Estados Unidos, centro del ecosistema en occidente; pero, por otro lado, si el desmedido énfasis se efectúa sobre el eje de la justicia social nos conducirá al descalabro de las economías, tal como sucede hoy en día con Venezuela y Cuba.

 

En tal virtud, el rumbo a seguir, dada nuestra condición de país periférico, donde se reproduce el esquema de dominación…replicando en su interior “la misma estructura de dependencia” sobre su propia periferia, y que configura la permanente discordia entre los colombianos durante más de dos siglos, consiste en “encaminar progresivamente la organización territorial hacia las proximidades del federalismo”[28], de conformidad con la propuesta realizada por el profesor emérito de la Universidad Externado de Colombia, Augusto Hernández Becerra*, en concordancia con “la tendencia dominante en gran parte de los estados unitarios modernos, consistente en buscar herramientas y fórmulas que les permitan atenuar la excesiva centralización del modelo tradicional”[29], señala la dra. Paula Robledo Silva en su documento el panorama territorial colombiano, cuando analiza las sentencias C-222/1994 y C-497A/1994, en las cuales la Corte “reconoce que Colombia hace parte de esa “nueva ola”, (…) y que hoy en día prácticamente no existen estados unitarios puros que encajen al pie de la letra en los modelos clásicos”[30].

Solo mediante consensos lo lograremos, dado que, si persisten los desacuerdos en el tema del inequitativo reparto del poder concentrado en el centro del territorio no alcanzaremos la autonomía que nos permita autogobernarnos y superar el abandono y los niveles de pobreza de la periferia. Así lo señala Hernández Becerra, “si el Estado no transvasa sus competencias y recursos en las entidades territoriales, si no hace un esfuerzo mayor de financiación directa a los gobiernos municipales y departamentales…se recentraliza”[31], como ha ocurrido en los últimos 30 años, perpetuándose de esta manera el abandono, la precariedad de servicios en la periferia, la inseguridad y la violencia que nos ha acompañado durante toda nuestra existencia republicana, al no intentar combatir la causa originaria de nuestras violencias internas: el inequitativo reparto del poder, concentrado en el centro de su territorio.

Porque el permanente desacuerdo, de más de dos siglos, en el tema de la redistribución del poder hacia las zonas periféricas de nuestra nación, causa originaria de nuestras discrepancias, “ahondan los problemas fundamentales”[32], afirma el cardenal Rueda Aparicio. Desacuerdo entre los colombianos, que hoy en día, en lugar de resolverse, buscando consensos, ha escalado a la polarización, segunda etapa de los conflictos, y que profundiza y “desata en nuestra sociedad, e incluso en nues­tras familias, enemistades, rivalidades de muerte, contradicciones…y mientras gastamos la vida, las energías en agredir a los otros, desperdiciamos la oportunidad de canalizar nuestras capacidades, y nuestro tiempo en buscar la unidad”[33], afirma el cardenal.

Esta es la raíz del título de la presente obra…la patria boba pervive en nuestro país…  pues, continuamos en enfrentamientos internos y dependiendo de un régimen de dominación “cuyo mecanismo básico de funcionamiento, consiste en crear un centro, para generar y mantener (…) su creciente bienestar, y una periferia donde se instaura la dependencia, (…) sin soluciones autónomas”[34]. “Un país donde el tejido territorial (y por tanto social) se hace y se deshace periódica y sistemáticamente, derrocha sus energías y aplaza preciosas oportunidades para apuntalar su prosperidad. Muchos otros países han logrado llevar a feliz término la labor de construir su propio modelo territorial de Estado, con lo cual se han colocado en condiciones de poder concentrase en otro género de preocupaciones”[35] .  

A. Ordenamiento territorial del estado: debate de más de dos siglos

El profesor emérito señala que “el problema crucial de la organización territorial del Estado que no hemos podido resolver desde su fundación y que es la causa principal de inconformidad y discordia entre los colombianos, es la cuestión del reparto del poder entre los ciudadanos (…) de su real participación en los recursos y en la solución de sus problemas (…) y del grado de libertad que se estima conceder, reconocer o tolerar a las diversas porciones de territorio. (…) Según la forma como se conjuguen tan diversos intereses, aparece una amplia gama de tipos de organización territorial”[36].

 “El Ordenamiento Territorial del Estado, es pues, un aspecto (…) que no ha podido conciliar la opinión de los colombianos desde los primeros tiempos de la República hasta nuestros días. (…) En consecuencia se constituye en la actualidad de un debate que va para dos siglos (…) y es probablemente la más grande frustración constitucional de Colombia en su ya prolongada existencia republicana, [cómo es] la de no haber logrado aún darle forma acabada al Estado en el aspecto de su organización territorial”[37].

 “Es grave la responsabilidad histórica de la Dirigencia Nacional. (…) el que no lo hayamos logrado al cabo de doscientos quince (215) años de vida institucional, y es un elocuente testimonio de incapacidad política y de tenaz reincidencia en el error. No se pudo en 1991, pero deberá hacerse en el futuro inmediato. (…). Lo que ocurre es que tras el modelo territorial de Estado (o su inexistencia) se parapetan grandes intereses, decisivos para la suerte del país. [Como es bien sabido], en el pasado el tema territorial ha servido como medio para racionalizar el reparto del poder entre grupos económicos y políticos que forman la clase dirigente del país”[38].

En efecto, la organización territorial del país inducida hacia el centro de su territorio ha generado pobreza en la marginalidad, pues su poder ordenador se ha realizado “en atención a las necesidades de las grandes ciudades, que no pasan de cinco, y si se incluyen las intermedias, no alcanzan a sumar cien. En tal virtud, las particularidades y circunstancias de los mil municipios restantes, que representan el 90% del país, no han sido tenidas en cuenta”[39], con lo cual los indicadores de pobreza se han expresado en una precaria prestación de servicios básicos en salud, educación, agua potable y saneamiento básico. Débil presencia estatal en estos territorios de la nación, que son su inmensa mayoría, y que surge como consecuencia del absorbente poder del centro, “que ofrece muy poco a cambio a la periferia”[40], según señala Domínguez Ossa.

III.                ALTERNATIVAS PARA RESOLVER EL PROBLEMA TERRITORIAL

El Foro “Colombia federal, Colombia unida” celebrado el pasado 8 y 9 de mayo de 2023 en el municipio de Rionegro, Antioquia en conmemoración de los 160 años de la Constitución de 1863, nos deja muchas reflexiones…y esperanzas.

En síntesis, el foro, promovido por la federación de departamentos, plantea tres posibles alternativas al problema de la falta de autonomía de las entidades territoriales y a la recentralización del Estado, que impide garantizar derechos y el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades que habitan en municipios de quinta y sexta categoría, que representan el 90% de los 1.103 municipios de nuestra nación:

Una primera, hace referencia a profundizar el proceso de descentralización, vía Congreso de la República. La ventaja de esta alternativa radica en que podríamos ser una nación ampliamente descentralizada en el marco de un Estado Unitario, sin necesidad de embarcarnos en la aventura de un Estado Federal.

Sin embargo, su principal desventaja es la falta de voluntad política del nivel central, que luego de 35 años de vigencia de la CP del 91, lejos de fortalecer el proceso de descentralización, el Estado se ha recentralizado. En efecto, tal como lo señala Carlos Caicedo, Gobernador del Magdalena: “Pretender que sea el Congreso de la República, o inclusive el Ejecutivo, como institución, que se desprendan de la cantidad de prerrogativas que han ido acumulando en los últimos 137 años, desde la Constitución del 86 -constitución unitaria y presidencialista- (…) sería muy iluso, (…) pues aunque la Constitución del 91, amplia en una carta de derechos, pero también unitaria, recogió el espíritu autonomista… no se desarrolló absolutamente nada en estos últimos 30 años. De manera que pretender que sea el Congreso el que implemente la materialidad de las autonomías regionales, (…) y que sea el Ejecutivo el que descentralice radicalmente y desmonte cerca de 192 o 194 instituciones que denominan dizque descentralizadas, pero no son más que facultades que tiene el ejecutivo central para decidir los puertos, para decidir las carreteras, decidir sobre los aeropuertos, decidir en materia ambiental…”[41] sería ilusionarnos sin fundamento.

Las otras dos alternativas son, la del fortalecimiento del nivel intermedio de gobierno, vía legislativa, y la del modelo federal, mediante una constituyente. Pero, mientras la primera de ellas, formulada por la Dra. Paula Robledo profesora de la Universidad Externado de Colombia, busca explorar mediante unas cláusulas consagradas en la ley orgánica de ordenamiento territorial-LOOT y en la Constitución de 1991, el fortalecimiento de los departamentos o regiones; la segunda, liderada por el Gobernador del Magdalena Carlos Caicedo, propende por cambiar de modelo territorial: “Yo sí creo que en Colombia hay que abrir la oportunidad para que sea el pueblo el que se empiece a pronunciar, tal vez en una consulta, en las próximas elecciones donde vía una papeleta se le pregunte a los ciudadanos si están de acuerdo con ir a una constituyente para discutir la mejor organización y reorganización territorial del Estado que necesita Colombia, por ejemplo”[42]

La segunda alternativa propuesta en el Foro “Colombia federal, Colombia unida” se refiere al fortalecimiento del nivel intermedio, bien sean los departamentos o las regiones, formulada por la Dra. Paula Robledo Silva, docente de la Universidad Externado de Colombia. Tiene como aspectos positivos, el hecho de ser novedosa, que no se ha explorado desde la CP del 91 y que, además, permitiría apoyar al nivel local, sobre todo a los municipios de quinta y sexta categoría, que constituyen cerca del 90% de los 1.103 municipios de la nación “que en su mayoría no tienen la capacidad financiera, ni técnica, ni administrativa”[43].  Así lo afirma categóricamente la Dra. Paula Robledo: “…hoy, nos estamos repensando el modelo territorial, y creo que la primera ruta es: nos repensamos el modelo intermedio… ¿hacia dónde vamos… hacia las regiones o hacia el fortalecimiento de los departamentos?...estamos construyendo un camino hacia repensar el modelo territorial y yo considero que el modelo del año 91 no se ha agotado, que la autonomía territorial da mucho de sí, aún, y que tenemos que comenzar a explorar, unas cláusulas que ya nos la dio la LOOT, y que nos la da la propia Constitución, a partir de la categorización de departamentos, y es la diversificación de competencias a partir de hechos diferenciales (…) ¿eso que significa? (…) que necesitamos regímenes competenciales diferentes”[44].

No obstante, su gran desventaja radica en que “hay que activar al congreso de la república (…) porque el desarrollo del modelo territorial depende del desarrollo del legislador”[45], tal como lo afirma la Dra. Robledo. Si bien ella lo señala, no como desventaja, sino como ruta o camino a seguir, considero que, si en los últimos 32 años el legislativo no ha desarrollado el modelo territorial de descentralización y autonomía, no hay ninguna garantía de que lo haga ahora en el caso del fortalecimiento del nivel intermedio. En efecto, en su discurso, la dra. Paula, deja entrever lo que afirmo: “les voy a decir rápidamente lo que a mi juicio son las grandes oportunidades perdidas del legislador: Ley 1454 del 2011 LOOT. (…) el legislador 20 años después no pudo definir ni cómo se creaban las regiones como entidades territoriales ni cómo se creaban las ETIS; segunda gran pérdida de oportunidad del legislador: Ley 1962 de 2019. LEY DE REGIONES. Porque nos aclaró que para ser Región Entidad territorial-RET había que ser 5 años Región Administrativa y de Planificación-RAP. Pero, ojo sin participación en rentas nacionales y sin gobierno propio; tercera gran pérdida de oportunidad- Ley 2135 del 2021. DEPARTAMENTOS FRONTERIZOS…Es una ley que dejó a mitad de camino la potencialidad de lo que deben ser las competencias de esos departamentos y no pensó sino en ese hecho diferencial…las fronteras, no pensó en otros hechos diferenciales; cuarta pérdida de oportunidad del legislador. Ley 2200 del 2022. El régimen departamental necesitaba mucho más que la ley 2200. Es más, yo en este foro me pregunto ¿Por qué ni siquiera el legislador pudo definir como se iban a crear nuevos departamentos?  Después de más de 30 años el legislador dijo que no…que se iba a presentar otro proyecto de ley para regular la materia…”[46] .

En consecuencia, si se quiere explorar esta alternativa, se deben explicitar las acciones y medidas que permitirían activar el Congreso de la República, dada la sistemática omisión legislativa relativa en este asunto, para lograr el fortalecimiento del nivel intermedio, en el marco del modelo unitario de Estado.

La tercera alternativa planteada en el Foro “Colombia federal, Colombia unida”, fue la del modelo Federal…alternativa también novedosa, como la del fortalecimiento del nivel intermedio en el marco de un Estado Unitario, pero que propone cambiar de tajo el modelo territorial unitario tejido durante 137 años de vida institucional.

Esta propuesta de modelo federal, vía una constituyente, liderada por el Gobernador del Magdalena, Carlos Caicedo, plantea lo siguiente: “no encontramos otro camino para poder desatar las capacidades del desarrollo en los territorios que un sistema radicalmente autonomista, que consideramos es el sistema federal”[47].

Su principal desventaja, es la aventura de empezar a tejer nuevamente el Estado Federalista, luego de haber tejido, durante más de cien años, el Estado Unitario…pues tal como lo señala Hernández Becerra “una nación derrocha sus energías, (…) si el tejido territorial del Estado se hace y se deshace sistemática y periódicamente”[48].

Otra desventaja señalada por Sandra Morelli, consiste en que: “una de las maneras de desprestigiar la Constitución de 1863 es que el federalismo desbarató el país, que generó guerras entre los diferentes estados miembros de la federación y que volver a revivir la idea de un Estado Federal es acabar con la unidad de la patria…eso está inserto en la mentalidad, en el inconsciente político y jurídico de la colombianidad”[49], pero a renglón seguido señala: “entonces la frase que acuñan los gobernadores es muy acertada. El federalismo es todo lo contrario, es un pacto voluntario de estados soberanos que deciden, consultando la voluntad de un pueblo, tener un destino político común, y a partir de esa decisión, donde se deciden muy claramente las competencias de la Federación y de los Estados Federados, es que se logra una mayor cohesión que garantiza la unidad de un Estado”[50].

En el mismo sentido, el gobernador del Magdalena señala: “mire, por menos en otras partes del mundo se han secesionado amplias porciones, se han independizado amplias porciones de países, y se han constituido países…nosotros aquí lo mínimo que estamos pidiendo, en lo absoluto no es la fragmentación de nuestra nación, por el contrario, (…) sino que efectivamente aprendamos de Canadá, EEUU, de Alemania, Bélgica, de México…, pero seguir por el mismo modelo, (…) lo que va a ser es seguir empobreciendo a los territorios (…) y mire se nos van los años, y obviamente se marchitan las generaciones, y se estrangula el desarrollo”[51]. 

En consecuencia, cualquiera de las tres alternativas propuestas en el foro permitirían estar en mejores condiciones que las actuales, por tanto, es preciso abrir el debate para definir el modelo territorial de Estado, y dado que las dos primeras alternativas pasan por la activación del Congreso, precisamente por la ausencia de voluntad y la sistemática omisión legislativa relativa del Congreso de la República, con la que mantiene el statu quo, del cual se beneficia, es preciso definir unas estrategias para lograr su activación.

IV.                LA CONSTITUCIÓN DEL 91 NO SE HA AGOTADO…EN LO TERRITORIAL PRECISA LA PROFUNDIZACIÓN DEL PRINCIPIO AUTONÓMICO

Profundizar la descentralización y la autonomía en nuestro país, representa un desafío de enormes proporciones, señala Hernández Becerra, dado que “la descentralización atenta contra la trama de intereses creados a la sombra del centralismo(…) y  se transfiere poder a los territorios (...) pero, como dicho poder no lo ejerce la ciudadanía, sino las elites políticas o las autoridades locales, surge la pregunta de ¿cómo lograr que la descentralización se traduzca en poder para la ciudadanía, y no se pierda en esos peajes de agregados de élites de dirigentes de los distintos territorios?”[52].

Resolver dicho interrogante, afirma el profesor emérito, implica superar los cuellos de botella de la descentralización, tales como, “el sistema político, la corrupción administrativa, el deficiente diseño constitucional de la organización territorial del Estado, la escasa participación ciudadana”[53] y la política nacional/general de ordenamiento territorial que privilegia el enfoque sectorial, vale decir, centralista.

Como existe “un fermento federal/autonómico que todavía no se ha aprovechado”[54], el ex magistrado Hernández Becerra propuso unas estrategias en el foro internacional por una Colombia federal celebrado en julio de 2023 en Santa Marta… “se trata de cambios quirúrgicos y puntuales, de orden constitucional o legal, que encaminen progresivamente la organización territorial hacia las proximidades del federalismo…estrategias de cambios cuidadosamente seleccionados y planificados que formarían un nuevo proceso de descentralización, que con ventajas sobre el anterior, el que arrancó en el 91, se fijaría propósitos concretos y verificables y tendría como norte transformar la organización territorial bajo la inspiración del principio federalista/autonómico:

REFORMAS CONSTITUCIONALES, que son de mayor calado que requieren más fuerza y respaldo político: 1. Departamentalizar la elección de senadores…acabar con la circunscripción nacional. Esto significa que se arrebatan a los territorios su representación política en el senado; 2. Elección de Diputados en circunscripciones uninominales. Que no se elijan por listas…sino por distritos…para que cada división territorial tenga su representación; 3. Convertir a los departamentos en autoridades ambientales, es decir, suprimir las CARS y pasar esas funciones a los departamentos; 4. Reducir el número de diputados…21 son muchos

 

REFORMAS LEGALES. 5. Otorgar más competencias al departamento para coordinar a los municipios; 6. Establecimiento de estatutos departamentales especiales y diferenciados; 7. Devolución de competencias nacionales al departamento; 8. Federalismo cooperativo…por medio de los principios de concurrencia, subsidiariedad y coordinación. 9. Funciones constitucionales que no han tenido desarrollo legal; 10. Adaptar el sistema general de participaciones”[55].

Las estrategias se han organizado en el siguiente orden para su coherente desarrollo:

1.      Establecimiento de estatutos departamentales especiales y diferenciados

2.      Devolución de competencias nacionales al departamento

3.      Otorgar más competencias al departamento para coordinar a los municipios

4.      Convertir a los departamentos en autoridades ambientales

5.      Federalismo cooperativo…por medio de los principios de concurrencia, subsidiariedad y coordinación

6.      Funciones constitucionales que no han tenido desarrollo legal

7.      Elección de senadores por circunscripción nacional

8.      Elección de Diputados en circunscripciones uninominales

9.      Reducir el número de diputados

10.  Adaptar el Sistema General de Participaciones

Respecto del ajuste de la política general de ordenamiento territorial al nuevo orden, expresado como modelo de forma de estado descentralizado, se analizarán los planteamientos del Dr. Ángel Massiris, que implican una revisión de las políticas sectoriales de desarrollo económico de intervención del Estado, por cuanto son determinantes del ordenamiento territorial. En efecto, “dentro de estas políticas, las sectoriales constituyen directrices o determinantes de los planes de ordenamiento territorial. Se destacan las políticas de ordenamiento ambiental, de desarrollo económico, social y cultural y de ordenamiento de áreas geoestratégicas. (…) la territorialización de estas políticas, dentro de un contexto de desarrollo territorial sostenible y armónico, constituye el reto del ordenamiento territorial”[56].

Si bien los municipios son los competentes constitucionalmente para reglamentar los usos del suelo en su jurisdicción, “el 82,3% del suelo es regulado por el gobierno nacional”[57], señala el Geógrafo Fabian Suarez.

Fuente: Fabian Suarez. LinkedIn

En consecuencia, continua señalando Hernández Becerra, si “el Estado no transvasa sus competencias y recursos en las entidades territoriales, si no hace un esfuerzo mayor de financiación directa a los gobiernos municipales y departamentales…se recentraliza (…) vale decir, la reacción instintiva de volver rápidamente al refugio del centralismo”[58], como ha ocurrido en los últimos 30 años, perpetuándose de esta manera el abandono, la precariedad de servicios en la periferia, la inseguridad y la violencia que nos ha acompañado durante toda nuestra existencia republicana, al no intentar combatir la causa originaria de nuestras violencias internas: el inequitativo reparto del poder, concentrado en el centro de su territorio.

A. EL GRAVE PROBLEMA DE LA UNIFORMIDAD DEL RÉGIMEN MUNICIPAL Y DEPARTAMENTAL EN COLOMBIA

La analogía de la Ecología con el sistema de administración municipal y departamental me permite presentar la problemática de los municipios y departamentos con mayor nitidez y claridad, puesto que, los principios y categorías ambientales al estar en el imaginario colectivo “facilitan la comprensión de los problemas […] que se presentan en familias y grupos”[59], señala Pérez Mercado Juan Francisco, pero igualmente, de la mano de Hernández Becerra, en mi opinión, facilitan la comprensión de la problemática en el ámbito jurídico de administración territorial, pues se advierte claramente lo “altamente perjudicial, que ha resultado para […] la ordenación […] del territorio la homogeneidad legislativa del régimen de administración municipal y departamental”[60] que impera en nuestra Constitución.

La generalidad y uniformidad del régimen municipal y la división del territorio en municipios, por ejemplo, son características que se han mantenido como una constante histórica en el ordenamiento territorial colombiano. Es así como se mantiene la división de todo el territorio del país en municipios, “[…] subordinados a un mismo régimen [normativo], [lo cual implica] que realizan funciones idénticas, por medio de órganos [articulados] según un único modelo, [y poseen una estructura uniforme, en cuanto a organización, gobierno y administración]”[61], señala Vandelli, Luciano.

En consecuencia, la llamada “contaminación del monocultivo”[62], que hace referencia a “[…] la explotación intensiva de una sola especie […]”[63]en detrimento de las demás y que origina la contaminación de los ecosistemas físicos, también se ha extendido a la esfera jurídica, particularmente en la forma uniforme de administración, organización y gobierno de los municipios, que ha frenado el desarrollo las pequeñas municipalidades, así como también la de los departamentos porque ha limitado la visión regional al no armonizar la diversidad departamental en la unidad de la(s) región (es) que los une.

Aplicar las mismas leyes a territorios esencialmente distintos “acentúa las desigualdades en lugar de nivelarlas”[64], afirma Savigny Jean y desconoce el antiguo principio aristotélico, según el cual “las leyes deben ordenarse […] a los regímenes, y no los regímenes a las leyes”[65]. Dicho principio inspira la legislación y la sociología modernas y configura la base del modelo ecológico, el cual sostiene que un ecosistema es más rico y más sólido mientras más diverso es. Por tanto, es necesario procurar la diversificación legislativa para que se adapte a las condiciones de los territorios, de manera similar a como se realiza en la Ecología Física el fomento de la diversidad, sustituyendo la práctica del monocultivo con la rotación de cultivos y la ecodiversidad, a fin de mitigar la contaminación de los ecosistemas físicos.

La propuesta de diversificación del régimen jurídico departamental, como alternativa para fortalecer el nivel intermedio de gobierno, estableciendo categorías departamentales, sería la manera de respetar el principio de diversidad que nos ha enseñado la Ecología para mitigar, en este caso, la contaminación producida por la uniformidad legislativa.

Con el establecimiento de regímenes jurídicos diversos se busca propiciar el desarrollo del pequeño municipio y de los departamentos más atrasados, ya que la uniformidad del régimen jurídico municipal y departamental ha venido limitando y lesionando sus intereses. Dicha obstaculización de los intereses y del desarrollo puede ser entendida como una contaminación del sistema de administración territorial de las entidades territoriales menores y periféricas.

 

En consecuencia, para potenciar su desarrollo se requiere diversificar el sistema de gobierno municipal mediante la categorización de municipios, por una parte, y estableciendo competencias regionales por categorías que armonicen la diversidad departamental en la unidad de la(s) región(es) que los une, por la otra. Por lo tanto, se hace necesario, un régimen jurídico diverso que se adecúe a las necesidades específicas de los entes territoriales para poder impulsar su prosperidad.

 

En efecto, al analizar el sistema de administración municipal y departamental, como un ecosistema, se permite presentar la problemática de los municipios y departamentos con mayor nitidez y claridad, al comparar, por razones de semejanza y similitud, la homogeneidad del régimen jurídico con la contaminación producida por la práctica del monocultivo. Se constata, entonces, como la uniformidad jurídica ha venido frenando el desarrollo de los entes territoriales menores, entendiendo dicha obstaculización del desarrollo, como una polución del sistema de administración local y regional.

 

Enseña la Ecología, que la práctica del monocultivo es una de las que genera mayor contaminación en los ecosistemas físicos. En efecto, “[s]e ha constatado la fragilidad a que se ven expuestos los ecosistemas cuando se reduce la variabilidad en beneficio de la explotación intensiva de una sola especie, seleccionada por ofrecer mejores condiciones de rentabilidad y pingues alternativas de maximización productiva. Los cultivos a gran escala […] revelan su debilidad por carecer de la protección inmunológica que les brinda la variedad, exigiendo insumos muchas veces superiores a los requeridos por los ecosistemas diversificados”[66], afirma el médico psiquiatra.

Según Restrepo Ramírez “al ser suplidas [las debilidades del monocultivo de gran escala] con la utilización masiva de plaguicidas y químicos, se [afectan] los ciclos naturales, rompiéndose [de esta manera] las cadenas [alimenticias], y […] disminuyendo la diversidad [del ecosistema]. En consecuencia, la contaminación es originada, la mayoría de las veces, por el monocultivo, y sólo la diversidad, en el interior de una población, permite una forma natural de protección”[67].

 

En tal virtud, por analogía “los ejes del modelo ecológico se evidencian en sistemas disímiles como la fábrica, la escuela y la familia, a partir de la extensión al mundo entero del modelo del monocultivo”[68], continúa afirmando Restrepo Ramírez. Por eso la llamada “contaminación del monocultivo”[69], también se ha extendido a la esfera jurídica, particularmente en la forma uniforme de administración, organización y gobierno de los municipios y departamentos, que ha venido limitando su desarrollo...por lo tanto se hace necesario diversificar su régimen.

Resulta necesario, entonces,  el establecimiento de competencias por categorías con el propósito de realizar una redistribución de las cargas competenciales entre los diferentes niveles  de gobierno, pues la “homogeneidad normativa [municipal] resulta altamente perjudicial”[70] a la conveniencia de los municipios pequeños debido “a que el régimen municipal ha sido concebido en Colombia desde y para las grandes ciudades, que [de conformidad con la jerarquización de los centros urbanos del IGAC] no pasan de cinco. Si incluimos en esta categoría a las intermedias, [no alcanzan a sumar cien] Con los [cerca] de mil municipios restantes acontece que su circunstancia no ha sido tenida en cuenta para proveerles un régimen de administración adecuado”[71], señala Hernández Becerra.

En tal virtud, “urge averiguar cuáles serían las formas de organización, administración y gobierno que convienen a los municipios más modestos del país, que son su inmensa mayoría, […]  [puesto] que no es racional que el pequeño municipio […] se gobierne exactamente de acuerdo con las normas que rigen […]”[72], por ejemplo, para el gobierno municipal de Cali u otro municipio mayor o intermedio.

Pero, igualmente es necesario establecer tipologías de departamentos con base en criterios regionales característicos de la(s) región(es) donde se encuentran inmersos, con el propósito de visionar proyectos regionales que trasciendan la esfera departamental.  

De esta manera, “tendremos infraestructura y conectividad pertinentes. Dejaremos de depender de las vías nacionales que solo unen a la capital con los puertos. Podremos construir carreteras regionales que conecten transversalmente a nuestros departamentos, como una carretera que conecte Sucre con Cesar por el sur de la región. Al manejar directamente los recursos del Presupuesto Nacional, podremos tomar decisiones más rápidas y pertinentes. Por ejemplo, la gestión de activos estratégicos como aeropuertos, puertos y el río Magdalena, que actualmente se manejan desde el centro, podría ser mucho más eficiente con una visión regional”[73], afirma Verano de la Rosa.

Así mismo, el departamento de Amazonas, por ejemplo, podría establecer competencias regionales que comparte tanto en la categoría de departamentos fronterizos, como en la de departamentos biodiversos, conforme a la categorización departamental del nuevo estatuto departamental que se propone. De la misma forma, el departamento de La Guajira, podría establecer competencias regionales tanto en la categoría de departamentos fronterizos, como en la de departamentos de la región Caribe.

Como la uniformidad del régimen ha limitado el desarrollo y progreso de los municipios y departamentos menores, al ofrecer un modelo uniforme de administración a territorios esencialmente diferentes en lo natural, urbano-regional y cultural, “acontece que sus circunstancias [particulares] no han sido tenidas en cuenta para [proporcionarles] un régimen de administración adecuado [a sus características y necesidades]”[74], señala Hernández Becerra. En consecuencia, con la propuesta del establecimiento de un estatuto departamental que incorpore un régimen diverso, se mitiga el atraso, de los entes territoriales menores y periféricos, producido por la uniformidad legislativa.

 

B.      FORTALECIMIENTO NIVEL INTERMEDIO

 

1. ANTECEDENTES REGIONALIZACIÓN

Como se recordará la única comisión de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 que no hizo la tarea fue la de ordenamiento territorial…pues, de acuerdo con lo señalado por Hernández Becerra, “el tema se fue abriendo paso con dificultad y, en medio de la controversia y sin verdaderas decisiones que permitieran solucionar las distintas tendencias, se llegó por fin a un articulado de compromiso (…).Incapaces por la premura del tiempo y por la proliferación de iniciativas, de acordar una forma definitiva de organización territorial (…) y por una suerte de cortesía constitucional”[75] se les dio gusto a todas las iniciativas propuestas, organizadas de forma diversa, pero sin una unidad coherente que permitiera definir el rumbo de la nación.

Así mismo, señala que “el eje estructurante de un Estado se ubica, hoy como siempre, en los niveles intermedios de gobierno. Para donde se mire, los niveles intermedios son el centro gravitacional de la organización territorial de un Estado. Tal es el caso de los estados pertenecientes a la unión en el federalismo, el de los departamentos y regiones en Estados unitarios como Francia, el de las comunidades autónomas en España, el de las regiones en Italia, Bélgica, Finlandia y muchos otros países”[76].

En tal virtud, “es conveniente tratar de conciliar el departamento con la región, dando lugar a una nueva forma de administrar el nivel intermedio [que las armonice]. Como todas las alternativas están concebidas a imagen y semejanza del departamento: la provincia es una subdivisión geográfica del departamento, la región se crea por suma de geografías departamentales (…)  minidepartamentos o supradepartamentos no parecen ser la vía más adecuada para desatorar este enredo de la organización territorial del país. (…) [Y] no puede olvidarse el sustrato regional de los departamentos…[que] han sido el vehículo para los sentimientos y culturas regionales del país durante casi siglos”[77], afirma el ex magistrado Hernández Becerra.

“Este es el panorama de la crisis (…) en el cual emerge como reivindicación poderosa la propuesta de la regionalización (…) pero, el problema no reside, propiamente, en la dificultad para trazar una geografía regional, que no tiene que ser forzosamente nueva, sino en diseñar modalidades organizacionales y procedimientos que permitan al Estado actuar con visión e impacto regional”[78].

Dado que en la praxis la cuestión se ha inclinado hacia la alternativa de crear región mediante la suma de departamentos, tal es el caso de la Región Caribe como ente territorial, es importante señalar que también existe la posibilidad constitucional de fortalecer el nivel intermedio, mediante la categorización de los mismos.

Nuevo estatuto departamental

En consecuencia, mi propuesta consiste, entonces, en establecer tipologías de departamentos con base en criterios regionales característicos de la(s) región(es) donde se encuentran inmersos. Esta sería otra manera de superar el enredo del nivel intermedio de organización territorial al establecer competencias regionales por categorías que armonicen la diversidad departamental en la unidad de la(s) región(es) que los une.

Así mismo, deberán establecerse: a. competencias subregionales que propendan por la consecución de los objetivos de las subregiones que haya al interior de los departamentos; b. competencias propias orientadas a la consecución de los objetivos que desarrollen las potencialidades y fortalezas de su territorio; y c. competencias de servicios de los departamentos, según categoría (la nación asumiría las competencias que los departamentos no puedan asumir).  

Para ello planteo ampliar la categorización departamental realizada por la Ley 2135 del 2021 que consagró únicamente la tipología de departamentos fronterizos limítrofes con un Estado vecino. Los hechos diferenciales de las nuevas tipologías propuestas se sustentan en la regionalización propuesta por Orlando Fals Borda, y en las seis (6) regiones naturales dentro de las cuales se encuentran distribuidos los 32 departamentos a lo largo y ancho del país.

En tal virtud, se asignarán y redistribuirán competencias por las siguientes tipologías departamentales: 1. Departamentos fronterizos marinos, costeros e insulares; 2. Departamentos región Caribe; 3. Departamentos de Cordillera o Andinos; 4. Departamentos de llanura (Orinoquia); 5. Departamentos biodiversos (Amazonia).

Competencias regionales

Se asignarán competencias por las siguientes tipologías departamentales:

1.      Departamentos fronterizos marinos, costeros e insulares. Competencias que se enmarcan dentro de la unidad que simboliza la región fronteriza;

2.      Departamentos región Caribe. Competencias que se enmarcan dentro de la unidad que simboliza la región caribe;

3.      Departamentos de Cordillera o Andinos. Competencias que se enmarcan dentro   de la unidad que simboliza la región Cordillera o Andina;

4.      Departamentos de llanura (Orinoquia). Competencias que se enmarcan dentro de la unidad que simboliza la región de llanura;

5.      Departamentos biodiversos (Amazonia). Competencias que se enmarcan dentro de la unidad que simboliza la región de la biodiversidad amazónica.

Competencias subregionales

Se deben identificar las subregiones al interior de cada una de las cuatro (4) regiones o tipologías de departamentos propuesta.

Posteriormente, establecer competencias por cada una de las subregiones identificadas encaminadas hacia la consecución de los objetivos de las mismas dentro de la región en que se encuentran inmersas.

Competencias propias

Establecer competencias para cada uno de los departamentos que propendan por alcanzar los objetivos que desarrollan las potencialidades y fortalezas de su territorio.

Competencias por servicios

Para estas competencias es necesario establecer categorías por departamento con base en criterios poblaciones y de ingreso para mantener la coherencia con la categorización municipal de categorías básicas, intermedias y plenas.

 

Departamentos de categorías plenas

Categoría especial. Todos aquellos departamentos con población superior a dos millones (2.000.000) de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales.

Departamentos de categorías intermedias

Primera categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre setecientos mil uno (700.001) habitantes y dos millones (2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales igualen o superen ciento setenta mil uno (170.001) salarios mínimos legales mensuales y hasta seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales.

Segunda categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre trescientos noventa mil uno (390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o superiores a ciento veintidós mil uno (122.001) y hasta de ciento setenta mil (170.000) salarios mínimos legales mensuales.

Departamentos de categorías básicas

Tercera categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y trescientos noventa mil (390.000) habitantes y cuyos recursos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta de ciento veintidós mil (122.000) salarios mínimos legales mensuales.

Cuarta categoría. Todos aquellos departamentos con población igual o inferior a cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios mínimos legales mensuales  

De esta manera se podrán asignar competencias por categorías y redistribución entre niveles territoriales. Respecto de los desarrollos del concepto de categorización departamental y municipal en otras latitudes, destacamos el estudio realizado por Thorsten Sagawe referido a la situación de los departamentos y de los pequeños municipios en Europa, con especial referencia a Alemania.

 

Los estudios “muestran cómo está estructurado el sistema en Alemania y otros países, y cómo se han resuelto o intentado remediar los problemas y necesidades de la población. (…) Se aplicaron tres estrategias para enfrentar este desafío: reformas territoriales, estableciendo categorías o clases de municipios con funciones y competencias según tamaño, y estatuyendo niveles superiores que complementan lo local”[79]. Para nuestro caso ampliaríamos las estrategias mediante el establecimiento de tipologías por departamento con base en criterios regionales, así como también criterios poblaciones y de ingreso para mantener la coherencia con la categorización municipal de categorías básicas, intermedias y plenas.

 

Mediante la diversificación de competencias, “se racionaliza la distribución de las cargas entre los diferentes niveles de gobierno. [En efecto, en primer término, permite] la reestructuración orgánica y funcional del Estado en el orden nacional para trasvasar competencias a los departamentos y ponerlo acorde con la redistribución de competencias realizada en los niveles inferiores;  [en segundo lugar,] el fortalecimiento del nivel intermedio de gobierno al [asumir las competencias que el nivel nacional les traslade] y al asumir las competencias que el ente local [no puede realizar]; [y en tercer lugar], un rediseño de la autonomía municipal al circunscribirla a los asuntos estrictamente locales. Si el Estado redistribuye las competencias y recursos en las entidades territoriales, necesariamente hay que modificar todos los niveles de gobierno para que se adecúen a la reestructuración territorial propuesta”[80], señala Hernández Becerra.

 

Conversión región caribe en entidad territorial

La otra alternativa de fortalecimiento del nivel intermedio que viene avanzando con solidez, es la de la conversión de la Región Caribe en entidad territorial. En efecto, luego de que en el año 2010 no se pudo, porque no fue válido el referendo que buscaba el respaldo popular a favor de la constitución de la Región Caribe como Entidad Territorial RET, nuevamente el próximo marzo 2026 se someterá a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados, informó el gobernador del Atlántico Eduardo Verano de la Rosa.

En efecto, el 16 de marzo de 2010, más de 2 millones de sufragantes del voto Caribe sentaron las bases de opinión democrática para reactivar el proceso de regionalización del país, que a pesar de haber sido declarado “no vinculante”, alcanzó un gran logro nueve años después: la expedición de la ley de Regiones.

De manera que, con el propósito de seguir trabajando en pro de la consecución del sueño de la autonomía regional, se constituyó en el año 2017 la Región Caribe como Región Administrativa de Planificación RAP, teniendo en cuenta las lecciones aprendidas del proceso iniciado en el 2010, que revive la vieja aspiración que proviene desde las discusiones en la Asamblea Constituyente del 91 y más remotamente del período de la Colonia.

Y, además, según señaló el gobernador Verano de la Rosa, “ya se cuenta con el concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial y hace tránsito en el congreso la ley que convierte al Caribe en Región como Entidad Territorial”[81].

Otro hito histórico del voto caribe fue el estímulo a la conformación de regiones administrativas de planificación-RAP. Es así, como en la actualidad existen cinco (5) RAP constituidas que agrupan en total el 76% de los departamentos del país: RAP-E Centro, RAP Pacífico, RAP Caribe, RAP Eje Cafetero y RAP Amazonía; y tres (3) RAP en proceso que agrupan nueve departamentos: Gran Santander, La Fraternidad y Orinoquía, según datos del Departamento Nacional de Planeación.

Las ocho (8) RAP mencionadas coinciden en lo esencial, con algunas diferencias, con las ocho (8) regiones propuestas por Fals Borda en la Asamblea Constituyente del 91:

1.       La de los hispano-chibchas del centro de la República (Bogotá, Cundinamarca y Boyacá). RAP-E Centro Bogotá, Cundinamarca, Boyacá, Huila, Meta y Tolima.

2.       La de los paisas antioqueños y el Eje Cafetero (Caldas, Risaralda, Quindío y Antioquia; Chocó conexo). RAP-Eje cafetero Caldas, Risaralda, Quindío.

3.       La de los santandereanos del Norte y del Sur. RAP Gran Santander Norte de Santander y Santander.

4.       La de los tolimenses y opitas (Tolima con el Huila).

5.       La de los caucanos (Valle, Cauca y Nariño). RAP Pacifico Chocó, Valle, Cauca y Nariño.

6.       La de los costeños del Caribe (Atlántico, Bolívar, Córdoba, Sucre, Magdalena, Cesar, La Guajira; San Andrés conexo). RAP Caribe Atlántico, Bolívar, Córdoba, Sucre, Magdalena, Cesar, La Guajira.

7.       La de los llaneros e indígenas de la Orinoquia (Arauca, Casanare, Meta y Vichada; partes de Guainía y Guaviare). RAP Orinoquía (Arauca, Casanare y Vichada).

8.       Y la de los indígenas y colonos de la Amazonía (Caquetá, Putumayo, Vaupés y Amazonas con partes de Guainía y Guaviare) RAP Amazonía Guainía, Putumayo, Caquetá, Guaviare, Amazonas y Vaupés.

Las diferencias hacen referencia a que el departamento de Antioquia sale de la región de los paisas y se une con los departamentos de Córdoba y Sucre, que saldrían de la Región Caribe, para conformar la RAP y posterior RET “La fraternidad”.

Como el parágrafo 1 del artículo 9 de la ley de regiones consagra que “Los departamentos que conformen cualquier Región Administrativa de Planificación, sólo podrán pertenecer a una Región Entidad Territorial”, los departamentos de Córdoba y Sucre deberán definir a cuál región como entidad territorial RET quieren pertenecer, si a la “Caribe” o a la de “La Fraternidad”, pues en la actualidad estos departamentos pertenecen a ambas regiones de planificación. Recordemos que, Córdoba y Sucre, junto con Antioquia conforman la Región Administrativa y de Planificación RAP La fraternidad.

Así mismo, como en la actualidad el departamento de San Andrés y Providencia no pertenece a la RAP Caribe, ni a ninguna otra Región Administrativa, tendría que definir a que RAP o RET quiere asociarse, según lo consagra el parágrafo 2 del artículo 9 de la mencionada ley de regiones: ”Los departamentos que a la entrada en vigencia de esta ley no pertenezcan a ninguna Región Administrativa y de Planificación (RAP), podrán asociarse en una RAP o RET, en cualquier momento, cumpliendo con la normatividad vigente”.

Así las cosas, esa coincidencia conceptual en cuanto a las tradicionales afinidades regionales, permitiría, en esta oportunidad, la transformación de las Regiones de Planificación en Regiones como Entidades Territoriales, y revivir la vieja aspiración de autonomía que proviene desde las discusiones en la Asamblea Constituyente del 91 y más remotamente desde el período de la Colonia.

Si bien la Región Caribe como Entidad Territorial no tendría facultades legislativas, como sucede en un Estado Regional como el italiano o el español, podríamos más adelante, como el caso del estado unitario francés evolucionar a un proceso de regionalización política. Sin embargo, este regionalismo que se alcanzaría en el año 2026 permitiría superar el paternalismo y la mendicidad que nos ha acompañado desde el periodo colonial, para, de esta manera, impedir que se perpetue la relación de dependencia centro/periferia, que imposibilita el derecho a la autonomía de nuestras regiones.

Así las cosas, ese anhelo y clamor de autonomía regional podrá concretarse el próximo año 2026, luego de aprobada la ley en el congreso y del referendo vinculante a favor de la constitución de la Región Caribe como una entidad territorial de derecho público, con autonomía, para que promueva un desarrollo económico y social en los siete departamentos que la conforman, dentro del Estado Unitario, según lo consagra la Constitución colombiana en sus artículos 306 y 307, y la Ley 1962 de 2019, llamada también Ley de regiones.

Esta sería la mejor manera de ir contraviniendo el recentralismo que vive el país y de consolidar progresivamente la organización territorial, como lo que somos… un país de Regiones…un Estado Unitario en las proximidades del Regionalismo/Federalismo.

Ahora solo resta esperar que el congreso esté a la altura histórica que el actual momento demanda para favorecer la autonomía regional, y de esta manera, superar el paternalismo y la mendicidad que no engrandecen al hombre ni a los pueblos, más bien los humilla, porque los deja en la anterior situación de dependencia y asistencialismo, dado que, “así como la gracia que eleva al hombre tiene que ser el don de una conquista”[82], debe serlo también la autonomía de los pueblos para no perpetuar la relación de dependencia centro/periferia.

Otros obstáculos del proceso de regionalización   

Sin duda, el gran cuello de botella de la descentralización es …LA CORRUPCION…vale decir, que la plata se quede en los políticos y en las elites regionales. Pero eso…no nos debe conducir al camino de la inacción, que es la peor elección, por cuanto preserva el statu quo favorable a los intereses del centralismo…por el contrario nos debe impulsar a explorar alternativas a la crisis, que busquen atacar el originen de nuestros desacuerdos: el inequitativo reparto del poder, como lo afirma el maestro Hernández Becerra.

Afinar los mecanismos de control institucionales, es una de las medidas a nuestro alcance y prevista en la Constitución del 91, así como también el control social y las veedurías ciudadanas que, por la proximidad y cercanía a los mandatarios, facilitan el proceso de seguimiento y de rendición de cuentas de sus ejecutorias. Pero, como la razón y el argumento del CENTRO para no descentralizar es la corrupción…es preciso recordar que los robos en el centro, también, son el pan diario de cada día…con el agravante que son mayores… y con actores más fuertes, y, por tanto, tienen mayor poder para manipular. Haciendo la analogía con la institución familiar, es como cuando el papa borracho o proclive a violar normas…critica a su hijo porque va por el mismo camino, que él mismo como padre le ha enseñado con su ejemplo…así está el Estado, con los municipios. Sin embargo, así como al hijo hay que darle la oportunidad para que construya su vida, así cometa errores, siempre presentes en la vida humana…a los entes territoriales menores también hay que dárselas… que es lo que busca este proceso de AUTONOMIA REGIONAL.

En palabras del ex magistrado y profesor emérito del Externado de Colombia, Augusto Hernández Becerra, la crisis de la nación se puede resumir así:

“El más grande adversario de la colombianidad es su sistema político, corrupto, decadente y centralizado. Enemigo, por supuesto, de la extensión de la democracia, del paso de la formalidad democrática a la democracia participativa. Un Estado centralizado es más operativo para las necesidades de un sistema político que funciona sobre la base del intercambio de favores entre los diversos actores políticos, el saqueo de las arcas públicas, el cobro de primas, comisiones o premios por tráfico de influencias (…) del acaparamiento del poder decisorio sobre la destinación de recursos públicos, la contratación estatal y el reparto de los empleos públicos (…) de un sistema político basado en el clientelismo en el cual se intercambian votos por prebendas (…) para crear condiciones de “gobernabilidad”, es decir, para comprar apoyo político con el patrimonio del Estado, que es de la comunidad entera; para destruir toda posibilidad de oposición política; y para enriquecer a protegidos del régimen”[83].

En consecuencia, “se ha acentuado una cultura de la democracia simulada y de corrupción galopante, por cuanto el dinero se agota en pagar favores políticos. (…) Y la descentralización atenta contra la trama de intereses creados a la sombra del centralismo. Las pequeñas administraciones son más transparentes, más controlables, más penetrables por las veedurías ciudadanas. Mas pequeños los robos, más débiles los autores”[84], señala el exmagistrado.

“Si el Estado no transvasa sus competencias y recursos en las entidades territoriales, si no hace un esfuerzo mayor de financiación directa a los gobiernos municipales y departamentales… se recentraliza”[85], como ha ocurrido en los últimos 30 años, perpetuándose de esta manera el abandono, la precariedad de servicios en la periferia, la inseguridad y la violencia que nos ha acompañado durante toda nuestra existencia republicana, al no intentar combatir la causa originaria de nuestras violencias internas: el inequitativo reparto del poder, concentrado en el centro de su territorio.

2.       DEVOLUCIÓN DE COMPETENCIAS NACIONALES AL DEPARTAMENTO

 

En relación con la propuesta de diversificación de competencias departamentales, podemos afirmar que el establecimiento de competencias distintas, según las tipologías regionales reseñadas, además de “actuar con visión e impacto regional y…otorgar facultades sobre los gobiernos locales para estructurar política regional”[86] permitiría fortalecer el  nivel intermedio de gobierno y “se aliviaría a los municipios menores de funciones que no pueden cumplir, [las cuales asumirían los departamentos], que se fortalecerían en el ejercicio de la subsidiariedad”[87].

Para comprender cómo los niveles territoriales se apoyan compartiendo competencias por servicios, se presenta la distribución de funciones por categorías municipales para la prestación de los servicios educativos, agua potable, viales y de salud. De esta manera se racionaliza la distribución de las cargas entre los diferentes niveles territoriales, posibilitando a los departamentos estructurar la política regional y a los municipios su autorregulación y especialización en asuntos específicos y estrictamente locales.

El procedimiento utilizado para realizar la asignación y redistribución de competencias para los servicios de educación, agua potable y salud, se enmarcó dentro de los siguientes derroteros:

Para ajustarse a la ley vigente de categorización municipal, y, también para efectos de distribución racional de competencias por servicios, se proponen dos alternativas: 1. Establecer tres categorías con base en criterios poblaciones y de ingresos, o 2. Establece tres categorías departamentales, a saber: departamentos de categorías básicas [Departamentos de llanura (Orinoquia) y Departamentos biodiversos (Amazonia)]; departamentos de categorías intermedias (Departamentos fronterizos marinos, costeros e insulares, y departamentos región caribe); y departamentos de categorías plenas (Departamentos de Cordillera o Andinos).

En tal virtud, se propone modificar la Ley 715 de 2001 y la Ley 1176 de 2007, a fin introducir elementos diferenciadores, asignando competencias distintas, según la categoría del municipio, y redistribuyendo al departamento, según categoría, y a la nación las que no puede asumir el departamento, con base en la experiencia alemana reseñada.

La devolución de competencias nacionales al departamento únicamente se realizará a los departamentos de categorías plenas. En tal virtud, a continuación, presentamos la redistribución para la categoría de departamentos de categorías plenas:

Los municipios de categorías básicas realizarían las competencias de construcción, equipamiento y mantenimiento de escuelas primarias; construcción, equipamiento y mantenimiento de puestos de salud; y especialización en equipamiento y mantenimiento de acueductos y alcantarillados. Y el departamento asumiría la construcción, equipamiento y mantenimiento de escuelas secundarias; la construcción, equipamiento y mantenimiento de hospitales; y la construcción de acueductos y alcantarillados.

Por su parte, los municipios de categorías intermedias realizarían las competencias de construcción, equipamiento y mantenimiento escuelas primarias, y equipamiento y mantenimiento escuelas secundarias; construcción, equipamiento y mantenimiento de puestos de salud, y equipamiento y mantenimiento de hospitales; construcción, equipamiento y mantenimiento de acueductos, y especialización en equipamiento y mantenimiento de alcantarillados. Y el departamento asumiría la construcción de escuelas secundarias, hospitales y alcantarillados.

Y finalmente, los municipios de categorías plenas realizarían las competencias de construcción, equipamiento y mantenimiento tanto de escuelas primarias como secundarias; construcción, equipamiento y mantenimiento tanto de puestos de salud como de hospitales; y construcción, equipamiento y mantenimiento de acueductos y alcantarillados. Y el departamento asumiría la construcción de escuelas secundarias, hospitales y alcantarillados de carácter regional, por economías de escala.

La nación formularía las políticas y objetivos de desarrollo para el sector educativo: diseño y establecimiento de instrumentos y mecanismos para la calidad de la educación, regula la prestación de los servicios estatales y no estatales, establecimiento de las normas técnicas curriculares y pedagógicas para los niveles de educación preescolar, básica y media y fija estándares y tasas de asignación de personal, teniendo en cuenta las particularidades de cada región; formularía las políticas, planes y programas de desarrollo para el sector salud y el sistema general de seguridad social: regularía la prestación de los servicios estatales y no estatales, expide la regulación para el sector y define y aplica sistemas de evaluación y control de gestión técnica, financiera y administrativa a las instituciones que participan en el sector y en el sistema general de seguridad social; formularía las políticas y objetivos de desarrollo para el sector agua potable, promoviendo su articulación con las de las entidades territoriales: asesora y presta asistencia técnica,  distribuye los recursos del Sistema General de Participaciones y ejerce las labores de seguimiento y evaluación del mismo, ejerce el seguimiento y la evaluación de los planes, programas y proyectos desarrollados por las entidades territoriales con los recursos del Sistema General de Participaciones y publica los resultados obtenidos para facilitar el control social, dicta las normas científicas, técnicas y administrativas para la organización y prestación de los servicios que son responsabilidad del Estado.

 

3.       OTORGAR MÁS COMPETENCIAS AL DEPARTAMENTO PARA COORDINAR A LOS MUNICIPIOS

El procedimiento general para otorgar más competencias al departamento para coordinar a los municipios es el mismo que se utilizó para la devolución de competencias nacionales al departamento, vale decir, la del establecimiento de tres categorías departamentales y la modificación la Ley 715 de 2001 y la Ley 1176 de 2007, a fin introducir elementos diferenciadores, asignando competencias distintas, según la categoría de municipio, y redistribuyendo al departamento, según categoría y a la nación las que no puede asumir el departamento, con base en la experiencia alemana reseñada.

Solo que el criterio esencial aquí es el de aliviar a los municipios de la excesiva carga de competencias, las cuales las asumiría el departamento, “fortaleciéndose [de esta manera el nivel intermedio de gobierno,] en el ejercicio de la subsidiariedad”[88].

A continuación, presentamos la redistribución para departamentos de categorías intermedias:

Los municipios de categorías básicas realizarían las competencias de equipamiento y mantenimiento de escuelas primarias; equipamiento y mantenimiento de puestos de salud. El departamento asumiría la construcción de escuelas primarias; la construcción de puestos de salud; y la construcción y equipamiento de acueductos y alcantarillados. Y la nación asumiría la construcción, equipamiento y mantenimiento de escuelas secundarias; la construcción, equipamiento y mantenimiento de hospitales; y la construcción y equipamiento de acueductos y alcantarillados.

Los municipios de categorías intermedias realizarían las competencias de construcción, equipamiento y mantenimiento escuelas primarias, y equipamiento y mantenimiento escuelas secundarias; construcción, equipamiento y mantenimiento de puestos de salud, y equipamiento y mantenimiento de hospitales; equipamiento y mantenimiento de acueductos, y especialización en equipamiento y mantenimiento de alcantarillados. El departamento asumiría la construcción de escuelas secundarias, hospitales acueductos y alcantarillados. Y la nación asumiría la construcción de escuelas secundarias, hospitales y alcantarillados de carácter regional, por economías de escala.

Adicionalmente, la nación formularía las políticas y objetivos de desarrollo para los sectores educativo, salud, saneamiento básico consagradas para los municipios de categorías plenas ya reseñadas.

Y finalmente, la redistribución para departamentos de categorías básicas:

Los municipios de categorías básicas realizarían las competencias de equipamiento y mantenimiento de escuelas primarias; equipamiento y mantenimiento de puestos de salud. El departamento asumiría la construcción de escuelas primarias; la construcción de puestos de salud; y la construcción y equipamiento de acueductos y alcantarillados. Y la nación asumiría la construcción, equipamiento y mantenimiento de escuelas secundarias; la construcción, equipamiento y mantenimiento de hospitales; y la construcción y equipamiento de acueductos y alcantarillados y, además, asumiría la construcción de escuelas secundarias, hospitales y alcantarillados de carácter regional, por economías de escala.

Adicionalmente, la nación formularía las políticas y objetivos de desarrollo para los sectores educativo, salud, saneamiento básico consagradas para los municipios de categorías plenas ya reseñadas.

Como los departamentos de categorías básicas no poseen municipios de categorías plenas ni intermedias no se realiza el ejercicio para estas categorías municipales.

4.       CONVERTIR A LOS DEPARTAMENTOS EN AUTORIDADES AMBIENTALES

Otra de las medidas quirúrgicas propuesta por el profesor Hernández Becerra, para fortalecer el nivel intermedio de gobierno, es la de convertir a los departamentos en autoridades ambientales, es decir, suprimir las CARS y pasar esas funciones a los departamentos. Como la Ley 99 del 93 fue una autentica devolución de competencias nacionales a través de la figura de las Corporaciones Autónomas Regionales, para que se configure como fortalecimiento del nivelo intermedio de gobierno se propone trasladarlas al departamento.

Para ello, la estrategia a seguir para la consecución de este propósito es la modificación de la Ley 99 del 93. En este sentido las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales establecidas en el artículo 31 de la ley en mención serían asumidas por los departamentos; y como la mencionada ley tiene ya implícita una redistribución de competencias en el artículo 64, que consagra las funciones ambientales de los departamentos, las cuales se ampliarían, al incorporar las funciones de las CAR.

Aunque, si se quisiera, se podría realizar la devolución de algunas de las competencias a los departamentos de categorías intermedias y básicas, de la siguiente manera: se haría la devolución, por ejemplo, de 17 de las 34 competencias consagradas en el artículo 31 de la Ley 99/93 a los departamentos de categorías Intermedias; y de igual manera se haría la devolución de 8 de las 34 competencias consagradas en el artículo 31 de la Ley 99/93 a los departamentos de categorías Básicas.

5.       FEDERALISMO COOPERATIVO…POR MEDIO DE LOS PRINCIPIOS DE COORDINACIÓN, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD

Para implementar las estrategias propuestas relativas al fortalecimiento del nivel intermedio, cuya esencia consiste en consolidar la autonomía de los entes territoriales, mediante la diversificación de su régimen, la Constitución del 91 consagra los principios del federalismo cooperativo, que son una “manifestación constitucional del principio federal”[89] y que permiten garantizar el ejercicio de las competencias propuestas, mediante la devolución de competencias nacionales al departamento, el otorgamiento de más competencias al departamento para coordinar a los municipios y la conversión de los departamentos en autoridades ambientales.

En efecto, la Carta consagra, en el artículo 288* los principios de coordinación, concurrencia subsidiariedad “para el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales. Es también el caso de los artículos 298**  y 367***”[90] que atribuyen al nivel departamental funciones de coordinación municipal.    

Por su parte, “el alto Tribunal incorporó al contenido del núcleo esencial de la autonomía territorial, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, con base en los cuales, según lo previsto en el artículo 288 de la Constitución, se debe hacer el reparto de competencias entre la nación y las entidades territoriales (sent. C-123 de 2014)”[91]. 

Sin embargo, aunque “los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad, (…) tienen un contenido engañoso: no parecen ofrecer mayor dificultad en lo que a su definición respecta, (…) la labor de desarrollarlos sigue siendo una tarea inconclusa en nuestro ordenamiento, (…) es la Corte Constitucional la institución que, por obvias razones, ha contribuido en mayor medida a aclarar lo preceptuado en el artículo 288 superior”[92].

Antes de entrar en detalle acerca de las aclaraciones que realiza la jurisprudencia constitucional acerca de los principios de coordinación concurrencia y subsidiariedad, cuya rigurosa revisión realizó la Dra. Paula Robledo en su documento sobre la problemática del reparto de competencias en materia minera, mostraré de una manera sencilla las características y distinción entre ellas, con base en la visión de la IA:

La coordinación busca la armonía entre entidades para fines comunes, con un enfoque de armonía y colaboración interinstitucional; la concurrencia permite que Nación y territorios actúen en las mismas materias de interés general, con un enfoque de competencias compartidas entre distintos niveles del Estado; y la subsidiariedad implica que el nivel superior interviene solo cuando el inferior no puede resolver eficazmente, asegurando que la acción se dé en el nivel más cercano al ciudadano, con un enfoque donde la solución se dé en el nivel más cercano y capaz, y el apoyo estatal (o superior) sea un refuerzo, no la primera opción.

Coordinación

Desde el punto de vista jurisprudencial “el principio de coordinación supone lo que podría parecer un conflicto de competencias, pues los órganos involucrados deben gozar de la misma capacidad jurídica, que en términos administrativos se traduce en competencia, para realizar determinados actos. Tal conflicto es meramente aparente, precisamente en virtud del principio de coordinación: el ejercicio de las facultades yuxtapuestas no debe resultar en el entorpecimiento de la actividad administrativa sino en todo lo contrario. En suma, la coordinación implica la armonización de medios y de fines entre las distintas piezas del rompecabezas territorial, y la complementación de sus respectivas actuaciones”[93].

Desde el punto de vista legal el artículo 6 de la ley 489 de 1998 consagra “en virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares”.

Concurrencia

Nación y territorio pueden actuar simultáneamente en un mismo asunto, pero la ley define el orden*.

“La línea conceptual que permite identificar las diferencias entre la coordinación y la concurrencia es bastante difusa, tanto desde el punto de vista normativo como desde la perspectiva de la jurisprudencia. En principio, coordinación y concurrencia apuntan a lo mismo: una labor conjunta entre los varios elementos que constituyen la estructura de la Administración con miras al cumplimiento de los fines esenciales del Estado y al ejercicio correcto y cabal de las competencias que el ordenamiento ha concedido a los distintos órganos. No obstante, el hecho de que sea sutil no implica que la diferencia entre ambos principios no exista: mientras que la coordinación efectivamente apunta a una acción mancomunada que encuentra su fundamento esencial en la solidaridad y la colaboración, la concurrencia supone escenarios en los que varios órganos o entidades se ven abocados al ejercicio conjunto o concurrente de competencias respectivas, sin que esa coincidencia pueda derivar en que una de las entidades se desembarace de sus deberes y funciones”[94].

Subsidiariedad

Afirma Sagawe que “en sentido estricto, la subsidiariedad significa que niveles superiores o intermedios de gobierno, deberán actuar cuando las necesidades político-sociales superen las posibilidades de los niveles inferiores. En tal sentido, para entidades territoriales o municipios pequeños la subsidiariedad exige una perspectiva exacta: los municipios deben asumir las funciones que con recursos propios puede desempeñar”[95].

 

“Desde cierto punto de vista, la subsidiariedad es el principio más importante en la tríada axiológica del artículo 288 constitucional, porque más allá de propugnar por una colaboración activa entre los distintos componentes de la estructura territorial, por la vía de coordinación y la concurrencia, apela al reconocimiento del municipio como piedra angular de tal estructura. En suma, el principio de subsidiariedad es la herramienta axiológica que en mayor medida conduce a la materialización del principio de autonomía territorial estatuido por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, porque está dirigido a garantizar a las entidades autónomas auténticos e inviolables espacios propios de decisión”[96].

 

Se destaca en el Estado de Baviera la construcción del ordenamiento territorial del Estado sustentada en el principio de subsidiariedad. A través del ejemplo del sector educativo mostrado por Thorsten Sagawe podremos “entender como los diferentes niveles comparten funciones. El Land o Estado Miembro Federado define las políticas de la educación, elabora y actualiza los pensum, garantiza la calidad y el mismo nivel de educación para todo el Land con base en exámenes centralizados, escoge, emplea y paga a los profesores. El Bezirk o departamento construye, mantiene y equipa escuelas especializadas – educación para minusválidos, etc. El Condado construye, mantiene y equipa escuelas secundarias, y el municipio construye, mantiene y equipa escuelas primarias. Solamente las ciudades o los municipios no miembros de un condado asumen las competencias educativas de un municipio y de un condado en educación. Así, en Baviera las ciudades con más de 50.0000 habitantes construyen, mantienen y equipan escuelas primarias y secundarias”[97]. De esta manera, los niveles supramunicipales del Estado de Baviera complementan las debilidades locales.

6.       FUNCIONES CONSTITUCIONALES QUE NO HAN TENIDO DESARROLLO LEGAL

La contribución en la estrategia 6 consiste en identificar y desarrollar dos artículos constitucionales sobre ordenamiento territorial, que luego de 34 años de promulgada la Constitución del 91, no han tenido desarrollo legal. Se trata de los artículos 320 y 329 Superiores, los cuales versan sobre diversificación del régimen municipal y la conformación de las entidades territoriales indígenas respectivamente.

Diversificación del régimen municipal. Artículo 320

 

Señalar un régimen distinto municipal es el fin último y único establecido en el artículo 320 constitucional: “la ley podrá establecer categorías de municipios, de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración”. (Subrayado fuera de texto).

El propósito de la diversificación legislativa municipal, tal como lo ordena el artículo 320 de la Constitución, mediante la categorización de los municipios es el de “simplificar la estructura y funciones de los más pequeños, [para de esta manera] aliviarlos de la excesiva carga de competencias, las cuales las asumiría el departamento, “fortaleciéndose [de esta manera el nivel intermedio de gobierno,] en el ejercicio de la subsidiariedad”[98].

 

Según Hernández Becerra “los esfuerzos de categorización realizados hasta el momento no han servido para diversificar el sistema de administración y organización local”, pues las categorizaciones realizadas por la Ley 136 de 1994, la Ley 617 de 2.000 y la Ley 1551 de 2012 “han sido ineficaces para lograr la diversidad de los regímenes jurídicos (…)”[99].

La Ley 1551 de 2012 sobre modernización de municipios, que busca desarrollar a cabalidad el artículo 320 de la Constitución, no logra su pretensión, según nuestro modo de ver, al no consagrar regímenes de gobierno distintos, ni hacer una redistribución de competencias entre las distintas categorías, así como tampoco contempla competencias para los niveles superiores a fin de complementar las necesidades y competencias del nivel local.

Mediante este desarrollo legislativo, conforme a las prescripciones del artículo 320 superior, además de romper la legislación municipal uniformadora, mediante la categorización propuesta, permitiría la creación de municipios de régimen especial al contar con formas de gobierno distinto y simples propios de comunidades pequeñas, tales como el concejo abierto, gobierno por comisión* y monista unipersonal**.

 

Al contar con un régimen diversificado podrían erigirse en municipio de régimen especial algunas de las comunidades locales existentes en la nación, dado el déficit municipal existente en el país. Quien sostiene que en nuestra nación hay déficit de municipios, ha sido Hernández Becerra, cuando afirma que “[e]l déficit municipal del país delata una debilidad institucional [...]”[100]

 

Propuesta de creación de municipios de régimen especial…contribuye a la paz territorial

Como el objetivo final del proceso de paz con las Farc, según lo expresó el Alto Comisionado Sergio Jaramillo, fue la “Paz Territorial”, que tuvo como estrategia encontrar “maneras más inteligentes de llevar la institucionalidad a los territorios”[101], nuestra propuesta de conceder estatus político a algunos centros poblados para que sean erigidos en municipios de régimen especial, excede el horizonte de los Acuerdos de la Habana, pues no estamos proponiendo “llevar la institucionalidad a los territorios”, sino que la propuesta consiste en que la institucionalidad se quede en los territorios, y la única forma de lograrlo, “la manera más inteligente” de hacerlo, es otorgando el estatus de municipio a esos territorios. Cualquier otra manera de “llevar la institucionalidad a los territorios”, distinta a conceder estatus jurídico, a mi juicio, son variedades de asistencialismo que perpetúan la dependencia y el abandono, y, por lo tanto, socavan la libertad y el derecho de las pequeñas comunidades a autoorganizarse.

En consecuencia, la propuesta de crear nuevos municipios de régimen especial apunta a resolver un problema estructural de abandono estatal al que se encuentran sometidas las comunidades que habitan en áreas no municipalizadas, caseríos, corregimientos y veredas de nuestro país*, y su implementación permitiría iniciar la ruptura del “círculo vicioso de la [violencia/ abandono estatal/ marginalidad][102], mediante la presencia estatal en los territorios marginales, pues al concederles el estatus jurídico de municipio de régimen especial a estas comunidades aisladas que habitan en estos centros poblados, el Estado llega, a donde nunca ha llegado… pero a quedarse.

Ø  Se evidencia el déficit municipal, FRENTE A LA MEDIA LATINOAMERICANA.

Con el propósito de construir nación se plantea concederles identidad jurídica a territorios olvidados del Estado, mediante la municipalización a través de la creación de nuevos municipios, pero de régimen especial con formas de gobierno simples.

Además, con la creación de estos nuevos municipios de régimen especial se contribuye a la paz de la nación al crear institucionalidad en estos territorios tradicionalmente abandonados y que “son el escenario del conflicto”[103], para contrarrestar, de esta manera, el abandono estatal al que han estado sometidos estos lugares recónditos de nuestra geografía.

Adicionalmente, permite superar el déficit municipal de Colombia frente a países similares, que revela el evidente atraso del desarrollo de la institución municipal, respecto de la media latinoamericana, el cual es preciso revertir con un ambicioso proceso de municipalización, tal como el que se propone.

Sobre una base poblacional de 53.9 millones y de 1103 municipios, según estadísticas del DANE[104], el país tiene en promedio un municipio por cada 48.323 habitantes. “Si nos comparamos con otros países de América Latina, resultamos en notoria desventaja”[105]. Argentina y Brasil, por ejemplo, tienen más municipio per cápita* que Colombia y la situación de Perú, es igualmente elocuente, ya que posee 2,5 veces más municipio per cápita que Colombia. “Esta desventaja de Colombia frente a países similares […], [revela un déficit municipal y un evidente atraso del desarrollo de la institución municipal], respecto de la media latinoamericana**. Con Europa no existe posibilidad alguna de [comparación, dada] nuestra “juventud territorial” frente a las condiciones de España, Francia y Alemania, considerados países [viejos]”[106]*** . (Ver tabla 1).

 

 

 

Tabla 1. Comparativo nacionales indicadores poblacionales

PAÍS	N.º de municipios	N.º habitantes	Municipio per cápita	Media poblacional
Colombia	1103	53.300,000	0.000021	48.323
Brasil	5570	213.500.000	0.000026	38.330
Perú	1895	35,000,000	0.000054	18.470
Argentina	1218	47,400,000	0.000026	38.916

Fuente: Elaboración propia con base en datos del DANE y Wikipedia.

 

Ø  Se evidencia el déficit municipal, al interior de la nación.

El mismo déficit municipal de Colombia respecto de la media latinoamericana se constató en algunos departamentos de la nación. En efecto, Boyacá, Santander y Cundinamarca son los departamentos que más municipio per cápita poseen, 93, 36 y 32 respectivamente (ver tabla 2). Si los comparamos con otros, resultan en notoria ventaja. Córdoba (16), por ejemplo, tiene menos municipio per cápita que aquellos y la situación del Valle del Cauca (9), es más elocuente todavía, ya que posee casi seis veces menos municipio per cápita que el promedio de este indicador para los departamentos mencionados (Ver tabla 2),

Tabla 2. Comparativo departamentales indicadores poblacionales

PAIS	EXTENSION (KM2)	HABITANTES	# MUNICIPIOS	MPIO PERCAPITA
Atlántico	3.388	2.835.509	23	0,000008
Valle del Cauca	22.140	4.652.512	42	0,000009
La Guajira	20.848	1.073.851	15	0,000014
Risaralda	4.140	974.639	14	0,000014
Córdoba	25.020	1.929.336	30	0,000016
Vichada	100.242	127.467	2	0,000016
San Andrés y Providencia	44	62.181	1	0,000016
Cesar	22.905	1.414.859	25	0,000018
Antioquia	63.612	6.994.792	125	0,000018
Magdalena	23.188	1.529.038	30	0,00002
Bolívar	25.978	2.180.976	46	0,000021
Quindío	1.845	568.560	12	0,000021
Arauca	23.818	308.301	7	0,000023
Norte de Santander	21.658	1.717.992	40	0,000023
Amazonas	110.000	83.808	2	0,000024
Meta	85.635	1.160.351	29	0,000025
Sucre	10.917	1.016.826	26	0,000026
Caldas	7.888	1.051.282	27	0,000026
Cauca	29.308	1.590.161	42	0,000026
Huila	19.890	1.205.318	37	0,000031
Cundinamarca	22.605	3.657.407	116	0,000032
Putumayo	24.885	393.988	13	0,000033
Guainía	72.238	59.240	2	0,000034
Tolima	23.562	1.386.826	47	0,000034
Santander	30.537	2.393.214	87	0,000036
Caquetá	88.965	430.884	16	0,000037
Nariño	33.268	1.719.281	64	0,000037
Guaviare	53.460	103.237	4	0,000039
Casanare	44.640	481.938	19	0,000039
Chocó	46.530	557.654	31	0,000056
Vaupés	54.135	49.142	3	0,000061
Boyacá	23.189	1.324.122	123	0,000093

Fuente: Elaboración propia con base en datos del DANE y Wikipedia

Espacialmente se puede apreciar con mayor claridad la situación descrita en el mapa de municipio per cápita (ver mapa 1):

Mapa 1. Municipio per cápita: # de municipios por habitante

Fuente: elaboración propia con base en geoportal DANE.

 

Así mismo la cantidad de municipios por departamento se observa con mayor claridad en el mapa de número de municipios (ver mapa 2):

Mapa 2. Mapa número de municipios por departamento

nte: elaboración propia con base en geoportal DANE.

Esta desventaja de los departamentos de Córdoba y Valle del Cauca frente a similares revela igualmente un déficit municipal al interior de estos departamentos, y que al poseer una gran concentración de centros poblados en sus territorios* se evidencia un retraso del desarrollo de la institución municipal, respecto de los departamentos más desarrollados, como puede observarse en el mapa que aparecen a continuación (ver mapa 3):

Mapa 3. Número de centros poblados por departamento

Fuente: elaboración propia con base en geoportal DANE

Subsanar el vacío legal en que se encuentran las veinte (20) áreas no municipalizadas del país- Artículo 329

 

El decreto 0488 de 2025 recién salido del horno,  "Por el cual se dictan las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales", es un logro que hay que resaltar altamente, dado que representa una conquista, pues, luego de transcurridos más de 34 años de la promulgación de la Constitución Política del 1991, solo hasta ahora se ha expedido el decreto relativo al funcionamiento de los territorios indígenas, conforme lo establece el art. 56 transitorio de la CP 91.

 

En efecto, durante años se hicieron varios intentos legislativos, pero ninguno había prosperado como este, pues fueron declarados, en su momento, inexequibles por La Corte. Efectivamente, para subsanar el vacío legal en que se encuentran las áreas no municipalizadas del país se propuso en varias oportunidades convertirlas en entidades territoriales indígenas-ETIS para que no continúen desconociendo el modelo territorial diseñado por la Constitución de 1991, pero sin éxito alguno. Por tanto, estas áreas continúan en el limbo jurídico.

 

Este vacío jurídico ha sido generado, de una parte, porque la figura del corregimiento departamental que sustituyó a los antiguos corregimientos intendenciales y comisariales salió del ordenamiento jurídico, pues transcurridas las dos legislaturas establecidas como límite en la Sentencia C-141/01, el Congreso no expidió la regulación que sustituyera al artículo 21 del Decreto 2274 de 1991, que los consagró como una institución permanente. La Corte señala que “se admitieron como instrumento transitorio y excepcional para poner en marcha los nuevos departamentos creados con la Constitución de 1991, pero su consagración como una institución permanente, en el Decreto 2274 de 1991, originó su inconstitucionalidad”, de conformidad con lo establecido en la Sentencia C-141/01; y, por otra, el  artículo 44 de la Ley 1551 de 2012 que creaba a los territorios biodiversos y fronterizos como una entidad territorial no prevista en la Constitución de 1991, fue declarado inexequible, mediante Sentencia C-100/13.

 

No obstante, fácticamente los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés ostentan espacios territoriales en su interior, que se han denominado Áreas No Municipalizadas-ANM, según lo señala la Ley 1176/07, pero sin definir el concepto ni consagrarlos como figura legal del ordenamiento jurídico. El concepto ANM correspondiente a los antiguos corregimientos departamentales, y a los territorios biodiversos y fronterizos-TBYF otorga reconocimiento a unos espacios territoriales existentes, así: Amazonas (9), Guainía (6) y Vaupés (3) pero de ninguna manera se consagra como una entidad territorial o parte de una de una entidad territorial. Recordemos que el ANM de Barranco de Minas ubicada en el departamento de Guainía fue erigida en municipio en el año 2019, por tanto, ya no son 19 ANM sino 18 las áreas o territorios objeto del presente decreto (ver tabla 3 y mapa 4).

 

 

 

 

 

Tabla 3. AREAS NO MUNICIPALIZADAS-ANM

 

CANTIDAD	NOMBRE	CODIGO	SUPERFICIE	POBLACION
	AMAZONAS
1	EL ENCANTO	ANM*	11074	4.663
2	LA CHORRERA	ANM	12461	3.662
3	LA PEDRERA	ANM	15385	4.447
4	LA VICTORIA-PACOA	ANM	1443	1.054
5	MIRITI – PARANÁ	ANM	16564	1.565
6	PUERTO ALEGRÍA	ANM	8394	1.645
7	PUERTO ARICA	ANM	13350	1.389
8	PUERTO SANTANDER	ANM	14915	2.701
9	TARAPACÁ	ANM	8775	4.033
	GUAINIA
10	SAN FELIPE	ANM	3063	1.748
11	PUERTO COLOMBIA	ANM	15922	4.342
12	CACAHUAL	ANM	2344	2.081
13	LA GUADALUPE	ANM	1167	298
14	MORICHAL	ANM	8501	994
15	PANA PANA	ANM	10285	2.755
	VAUPES
16	YAVARATÉ	ANM	4735	1.255
17	PAPUNAHUA	ANM	5435	861
18	PACOA	ANM	13910	5.189
	*Área No Municipalizada

Fuente: Elaboración propia con base en datos del DANE.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mapa 4. Áreas No Municipalizadas  

Fuente: elaboración propia con base en geoportal DANE

 

Lo que busca esta normatividad es darles, a estos territorios, el tratamiento de ENTIDADES TERRITORIALES… en este caso INDIGENAS, las denominadas ETIS-Entidades territoriales Indígenas. Los demás espacios territoriales indígenas como resguardos y cabildos indígenas, no se conformarán como ETIS, porque ya hacen parte de algún ente territorial municipal…por tanto, no son objeto de regulación de este decreto, el cual se enmarca en la siguiente normatividad:

El artículo 56 transitorio de la Constitución Política que otorga al Gobierno nacional la facultad para dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los Territorios Indígenas y a su coordinación con las demás entidades territoriales, mientras que el Congreso expide la ley a que se refiere el artículo 329 de la Carta.

Y el artículo 329 de la Constitución Política establece que "la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial", precisando igualmente que corresponde a la ley definir "las relaciones y la coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales formen parte".

En consecuencia, para evitar que estos territorios no continuaran sustraídos del régimen municipal, ni siguieran desconociendo ni vulnerando el diseño territorial establecido por la Constitución de 1991, era preciso erigirlos en una entidad territorial indígena, que es lo que hace el decreto 0488 del 2025, mientras el congreso expide la ley orgánica de ordenamiento territorial que consagra el art 329 superior. Por lo tanto, es supremamente importante reconocer la verdadera magnitud que representa su expedición, porque se trata, nada más ni nada menos, que de subsanar el vacío legal al cual estaban sometidos estos territorios durante más de tres décadas, y que, por tanto, jurídicamente no existían para el ordenamiento.

Estas dieciocho (18) áreas no municipalizadas-ANM se encuentran ubicadas, como mencionamos, en los departamentos de Amazonas (9), Guainía (6) y Vaupés (3) y representan el 93%, 57% y 45% de la extensión de cada uno de estos departamentos respectivamente, vale decir, la casi totalidad del departamento de Amazonas y la mitad de los departamentos de Guainía y del Vaupés. En consecuencia, estamos hablando de enormes extensiones de territorio que se encuentran en este limbo jurídico…tierra de nadie…y caldo de cultivo propicio para que la ilegalidad y el desarrollismo entren a saco y/o arrasar con la riqueza natural que ostentan estos territorios.

“Incorporar […] a la vida de la Nación [territorios marginales] mediante el reconocimiento de identidad política [que les brinda la entidad territorial, no solo les permite obtener los] beneficios que ofrece el Estado, [sino que permite] construir Nación [mediante la creación de institucionalidad]”[107], afirma el constitucionalista Hernández Becerra. “Integrar estas zonas a un desarrollo institucional y social sostenible es la mejor manera de hacer presencia estatal y romper el círculo vicioso [de la violencia- abandono estatal- marginalidad,] que le permite a la violencia alimentarse de la marginalidad, y a los marginales quedar bajo la intimidación de los violentos”[108], señala Restrepo Ramírez Luis Carlos.

 

Aunque el Decreto 0488 de 2025 es genérico y busca "reconocer a los Territorios Indígenas como entes político administrativos de carácter especial, para el ejercicio de las competencias y funciones públicas establecidas en la Constitución Política y el ordenamiento jurídico vigente”, según lo consagra el artículo 2, su ámbito de aplicación se puede dividir en dos grandes grupos, a saber: los territorios indígenas que no hacen parte de ningún municipio y los territorios indígenas que son parte integrante de un ente territorial municipal.

Así las cosas, a mi entender, el decreto tiene como destinatarios directos a los territorios indígenas que no hacen parte de ningún municipio, es decir, a las llamadas ANM-áreas no municipalizadas, vale decir, los antiguos corregimientos intendenciales y comisariales, que no hacen parte de ningún municipio. Dichas áreas no municipalizadas-ANM han sido “organizadas, gobernadas y habitadas históricamente por los pueblos indígenas”[109], según lo señala Freddy Ordóñez Gómez, investigador y presidente de ILSA e integrante del Centro de Pensamiento Amazonias -CEPAM.

Lo anterior debido a que los demás espacios territoriales indígenas como resguardos y cabildos indígenas, que ya hacen parte de algún ente territorial municipal…para poder erigirse en entidad político administrativa de carácter especial tendrían que segregarse del ente territorial o de los entes territoriales del que forman parte… o de los que forman parte. Y dicho proceso de segregación sería nulo porque el acto administrativo del Ministerio del interior que los crearía entraría a contravenir la ley u ordenanza que creó al ente territorial del que quieren separarse, a saber:

1.      Los territorios indígenas que se encuentran totalmente inscritos en un municipio, tendrían que solucionar además de los múltiples conflictos limítrofes que tienen con sus colindantes, los conflictos limítrofes con el municipio del cual quieren segregarse.

2.      Los territorios indígenas que se encuentran inscritos en dos municipios, tendrían que solucionar además de los múltiples conflictos limítrofes que tienen con sus colindantes, los conflictos limítrofes con los municipios de los cuales quiere segregarse.

3.      Los territorios indígenas que se encuentran inscritos en un municipio limítrofe departamental, tendrían que solucionar además de los múltiples conflictos limítrofes que tienen con sus colindantes, los conflictos limítrofes con el municipio y el departamento del cual quieren segregarse.

4.      Los territorios indígenas que se encuentran inscritos en un municipio limítrofe con varios departamentos, tendrían que solucionar además de los múltiples conflictos limítrofes que tienen con sus colindantes, los conflictos limítrofes con el municipio y los departamentos de los cuales quieren segregarse.

De esta manera, dichos territorios indígenas además de tener que solucionar los múltiples conflictos limítrofes que tienen con sus colindantes tendrían que enfrentar el insalvable tema jurídico de pretender ser erigidos en un ente político administrativo, mediante el proceso de segregación, a través de un acto administrativo del MinInterior, el cual sería nugatorio al contravenir la ley de la república o la ordenanza departamental que creó al ente territorial del que quieren segregarse.

En consecuencia, el ámbito de aplicación del Decreto, a mi juicio, se restringe a los territorios indígenas que no hacen parte de ningún municipio, es decir, a las llamadas ANM- áreas no municipalizadas, que representan el 93%, 57% y 45% de la extensión de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés respectivamente, porque al no hacer parte de ningún ente territorial municipal se configuran como los destinatarios directos de la norma.

En síntesis, el Decreto 0488 de 2025 lo que busca es subsanar el vacío legal al cual se encuentran sometidos los antiguos corregimientos intendenciales y comisariales desde la Constitución del 91, pues durante años se han hecho varios intentos legislativos, los cuales fueron declarados, en su momento, inexequibles por La Corte.

Por tanto, su finalidad, mientras el congreso expide la ley orgánica de ordenamiento territorial que consagra el art 329 superior, es reconocerles a estos territorios, las denominadas Áreas No Municipalizadas-ANM, el estatus jurídico, como entidad político administrativa de carácter especial del Estado, para que no continúen en el limbo jurídico ni siendo inexistentes para el ordenamiento, y de esta manera puedan gestionar autónomamente sus intereses y necesidades.

En la actualidad se han formalizado ocho (8) Entidades Territorial Indígenas en el departamento del Amazonas, 1. Arica, 2. UITIBOC-Asoiantam, 3. Ríos Cotuhé y Putumayo-CIMTAR, 4. Bajo río Caquetá, 5. PANI, 6. Mirití Paraná, 7. Yaigojé Apaporis, y 8. Río Tiquié, según se aprecia en el mapa siguiente (ver mapa 5):

 

 

 

 

 

Mapa 5. ETIS formalizadas Amazonas

Fuente: Andrés Solano. LinkedIn

Y en el Guainía donde junto con la Fundación Etnollano Daniel Álvarez Gallo* acompañó la conformación total de cuatro (4) Entidades Territoriales Indígenas: 1. Alto Río Guainía. 2. Bajo Río Guainía y Río Negro. 3. Río Atabapo e Inírida y parcialmente una Entidad Territorial Indígena: 4. Medio Río Guainía (ver mapa 6)

“Construir la delimitación de estos Territorios Indígenas tomó cerca de 5 años, de los cuales participé aproximadamente 4: Implicó trabajar con más de 11 etnias distintas, visitar más de 50 asentamientos indígenas en distintos ríos del departamento del Guainía, actualizar la toponimia de cientos de ríos y espacios sagrados cuyos nombres tradicionales habían sido borrados de la cartografía oficial, recorrer río y selva para encontrar los puntos límite a los que se refieren las resoluciones de constitución de resguardos indígenas y ver su correspondencia con los limites señalados por las autoridades indígenas.

Hoy no solo modificamos el mapa de Colombia, sino que saldamos una deuda de 30 años que fortalece la autonomía y reconoce el manejo propio y de acuerdo con los usos y costumbres de estos pueblos”[110].

 

Mapa 6. ETIS formalizadas Guainía

Fuente: Daniela Álvarez Gallo. Spatial Data Science PhD student

Como el tema está apenas abriéndose campo surgen inquietudes, entre las cuales, el tema de los resguardos indígenas*. Es por eso que aproveché la oportunidad de preguntárselo a Daniela dado que ella trabajó en la delimitación de las ETIS y mencionó el tema de los resguardos: Cómo la delimitación de las ETIS implicó encontrar los puntos límites a los que se refieren las resoluciones de constitución de los RESGUARDOS indígenas, dichos resguardos ¿quedaron incluidos dentro de la confirmación de las entidades territoriales indígenas?

Y su respuesta es clara…si quedaron incluidos, pero entonces surge la pregunta con la inclusión del resguardo en un nuevo ente territorial como queda el manejo de las transferencias. Les comparto la respuesta  

“Querido Oscar la delimitación de una entidad territorial indígena tiene el carácter de jurisdicción, no de tenencia de la tierra, es decir varios pueblos indígenas poseen la tierra y de esto hablan las resoluciones de constitución de resguardo, pero la jurisdicción de gobierno puede verse espacialmente distinta, por ejemplo, un solo resguardo puede tener dos o más jurisdicciones distintas o puede integrar una jurisdicción de otro resguardo. Sin embargo, esas jurisdicciones muchas veces quisieron ceñirse al límite de tenencia de la tierra (del que habla la resolución) e implicó ir a campo para verificar puntos de algunas resoluciones que se hicieron sin coordenadas, sin GPS, solo con la descripción de los límites”[111].

La debilidad estructural de la Paz Territorial de los Acuerdos de la Habana, consistió, precisamente, en reducir la estrategia de búsqueda a encontrar la mejor manera de llevar la institucionalidad a los territorios, según lo afirmara el Comisionado Sergio Jaramillo, el día 30 de enero de 2016 en el conversatorio oportunidades de la paz en HAY FESTIVAL, televisado por el canal institucional: “tenemos que pensar en maneras más inteligentes de llevar la institucionalidad a los territorios, que es el objetivo final de este proceso […]. Tenemos que lograr la integración de los territorios, construir infraestructura, llevar institucionalidad a las regiones.  Tenemos que reconocer que no hemos sido buenos históricamente en esto”[112].

En tal virtud, los Acuerdos de la Habana estuvieron enfocados exclusivamente en llevar la institucionalidad a los territorios, en lugar de propiciar que la institucionalidad se quedara en los territorios. Estrategia ineficaz, pues, la única manera, la forma más inteligente de institucionalizar la nación…es otorgándoles el estatus de ente territorial a las comunidades marginales que habitan en veredas, corregimientos y en estas áreas no municipalizadas para que inicien el proceso de autogobierno de sus intereses. Lo demás son variantes de asistencialismo, que han perpetuado la dependencia y el subdesarrollo de estos territorios durante siglos.

7.       ELECCIÓN DE SENADORES POR CIRCUNSCRIPCIÓN NACIONAL, ERROR CONSTITUCIONAL DEL 91 QUE HA IMPEDIDO EL SANO DESARROLLO DEL PAÍS

El ex magistrado del Concejo de Estado y profesor emérito de la Universidad Externado de Colombia, Augusto Hernández Becerra, señala que “tal vez el error de índole electoral más grave haya consistido en acordar la elección de senadores por circunscripción nacional, contrariando de esta manera el principio universal y la realidad de la política práctica, según los cuales las cámaras altas en los congresos bicamerales representan a las unidades territoriales intermedias del Estado”[113].

En otras latitudes la elección de senadores no funciona así. Por ejemplo, en la cámara alta de los Estados Unidos, todos los Estados se encuentran igualmente representados…enviando dos senadores por Estado, para un total de cien (100) senadores en representación de los cincuenta (50) estados norteamericanos; y en la cámara baja el número de representantes es proporcional a la población del mismo.

En Australia, Brasil, México y Argentina cada Estado o Provincia tiene un determinado número de escaños en la cámara alta sin importar su población. Esto se hace para asegurar que los Estados pequeños no sean superados por los más grandes en población… y en la cámara baja los escaños se reparten basados únicamente en la población de cada Estado.

En virtud de lo anterior, en nuestra nación, al elegir a los senadores por circunscripción nacional, y no territorial, algunos departamentos han quedado sin representación. En efecto, en las elecciones 2022-2026, doce (12) departamentos quedaron sin senadores: Amazonas, Guainía, Vaupés, Caquetá, Guaviare, Putumayo, Arauca, Vichada, Chocó, Huila, Quindío y San Andrés, según los resultados electorales reportados por la Misión de Observación Electoral-MOE. (ver mapa 7)

Mapa 7. Departamentos SIN SENADORES

Fuente: elaboración propia con base en MOE

En tal virtud el 38% de los departamentos del país, que son el 52% del territorio han quedado sin representación en el Congreso …lo cual configura uno de los factores que han contribuido al escaso desarrollo de estos territorios, a su marginalidad, a la débil presencia del Estado, a la ampliación de las brechas de desigualdad y a la profundización del conflicto interno colombiano.  

Por ende, que casi el 40% de los departamentos de la nación no tengan representación en el Congreso nos permite entender el abandono, el atraso y el conflicto interno que azota a nuestra nación, por el inequitativo reparto del poder a que quedaron sometidos estos territorios, en virtud de la elección de senadores por circunscripción nacional, consagrada en la Constitución del 91.

Lo anterior se explica porque “la representatividad del Congreso está inexorablemente ligada al sistema electoral (..) y ella se desdobla en tres dimensiones que atañen a su composición, su agenda y sus preferencias en materia de políticas públicas de la legislatura (…) El Congreso es representativo si su composición relativa es simétrica a la del demos* (…) si su agenda política es muy similar a la del demos (…) y si las políticas públicas que adopta dan respuesta a los intereses y necesidades de la población”[114]  

De manera que en este caso el congreso es menos representativo porque en su composición relativa a la variable distribución espacial de la población no quedaron representados 12 de los 32 departamentos, porque en su agenda no se priorizan los problemas de la población que habita en estos departamentos, y porque no se identifican tempranamente los riesgos para adoptar políticas públicas que protejan los intereses de los empresarios, trabajadores y de la riqueza de recursos naturales que ostentan estos territorios.     

En consecuencia, si la reforma asignara, por ejemplo, dos senadores por departamento, como ocurre en los EE UU, todos los departamentos estuvieran igualmente representados; pero al disponerlo de otra manera la Constitución, se ha profundizado la desigualdad, por la evidente inequidad regional que ha generado este sistema de elección.

Esta disfunción del sistema de elección, y por ende del sistema político y de la organización territorial, por la estrecha relación que hay entre ellos, “que impide una activa participación ciudadana y desvirtúa el sentido de la representación, principal expresión de la democracia”[115] establece una regla primaria que además de no generar confianza y crear desequilibrios e inequidad regional, se configura como una causa de “ese régimen antidemocrático, discriminatorio y excluyente que nos ha caracterizado”[116]. “Es un engendro centralista que ha debilitado tanto al Senado mismo como al proceso de descentralización territorial”[117]

De prosperar la reforma, además del beneficio democrático por permitir la representación de los departamentos tradicionalmente no representados, la notoria reducción del presupuesto del senado, al pasar el número de senadores del órgano legislativo de 108 a 64, se constituiría en otro gran beneficio del acto legislativo.

Dicho sistema de elección produce, adicionalmente, el fenómeno de la sobrerrepresentación, pues consagra “privilegios injustificados para ciertas regiones y perjuicio grave para los intereses legítimos de las restantes”[118].

En tal virtud, este sería uno de los cambios quirúrgicos de orden constitucional, propuesto por el ex magistrado Hernández Becerra, que habría que incluir en el próximo plan de desarrollo 2026-2030, para “encaminar progresivamente la organización territorial hacia las proximidades del federalismo”[119] e ir contraviniendo el recentralismo que vive el país.

Pero, como con la reforma constitucional propuesta del artículo 171, que consagra la elección de senadores por circunscripción nacional, se afecta la conformación de la cámara alta del congreso colombiano, es preciso reformar, también, el artículo 176 Superior que versa sobre la elección de representantes a la cámara baja, para mantener la proporcionalidad del sistema.   

En efecto, al consagrar el artículo 176 que “habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil”, se obtienen 161 curules a la cámara baja del Congreso colombiano. De manera que, como la reforma de la cámara alta propone pasar de 100 a 64 senadores, vale decir una disminución del 36%, el número de representantes a la cámara baja tendría que pasar de 161 a 103 para equilibrar la reforma esencial que se propone.

Para ello el texto del artículo 176 quedaría en los siguientes términos: “habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada trescientos cuarenta habitantes o fracción mayor de ciento setenta mil que tengan en exceso sobre los primeros trescientos cuarenta mil”.

De esta manera el total de congresistas se reduciría de 295 a 201 al mantenerse las circunscripciones especiales indígenas (3), de comunidades afrodescendientes (2), para colombianos en el exterior (1), electos por ocupar el segundo lugar en la elección presidencial (2), curules otorgadas al partido comunes (10) hasta el 2026, y las circunscripciones transitorias territoriales especiales de paz (16) únicamente por dos períodos, vale decir, hasta el año 2030.

En consecuencia, dicha reforma de la cámara baja permite balancear la propuesta principal de asignar dos senadores por departamento, que busca que todos los departamentos queden igualmente representados en la cámara alta del congreso. Por lo tanto, se superaría la evidente inequidad regional que ha generado el sistema de elección de senadores por circunscripción nacional en los doce (12) departamentos que han quedado sin representación durante estos últimos 34 años, después de promulgada la constitución del 91.

De prosperar la propuesta de reforma, además del beneficio democrático de permitir la representación de los departamentos tradicionalmente no representados, la notoria reducción del 36% del presupuesto del Congreso, al pasar de $2,8 billones a $1,8 billones vigencia 2025, se constituiría en otro gran beneficio del acto legislativo.

En efecto, $1 billón de reducción del presupuesto del Congreso, representa seis (6) programas de generación de condiciones para la paz. La oficina del Alto Comisionado para la paz, durante el segundo mandato del presidente Uribe, puso en marcha el programa de “generación de condiciones para la paz”[120] que desarrolló proyectos por un valor cercano a los 180 mil millones de pesos en siete regiones estratégicas del país. Dicha inversión estuvo representada en 159 proyectos de infraestructura vial, energética, educativa, comunitaria, sanitaria y de salud, que beneficiaron cerca de 78.462 familias, distribuidas en 46 municipios y en 17 departamentos del país. De esta magnitud es la reducción del presupuesto del Congreso, si se corrige el error constitucional de acordar la elección de senadores por circunscripción nacional.

En tal virtud, este sería uno de los cambios quirúrgicos de orden constitucional, propuesto por el ex magistrado Hernández Becerra, que habría que incluir en el próximo plan de desarrollo 2026-2030, para “encaminar progresivamente la organización territorial hacia las proximidades del federalismo”[121] e ir contraviniendo el recentralismo que vive el país.

8.       ELECCIÓN DE DIPUTADOS POR CIRCUNSCRIPCIÓN UNINOMINAL

Se propone modificar el sistema electoral, en cuanto al modo en que se reparten las curules de diputados, pasando de un sistema proporcional de listas presentadas por las organizaciones políticas, usando el sistema de umbral y cifra repartidora, a uno mayoritario o de circunscripciones uninominales, parecido al que se utiliza en el Reino Unido, Estados Unidos y ahora Argentina. En síntesis, que no se elijan por listas…sino por distritos…para que cada división territorial tenga su representación.

La elección por circunscripciones uninominales, implica dividir el territorio de cada departamento en la misma cantidad de circunscripciones que curules de Diputados a elegir. Es decir, un diputado por cada distrito. Cada partido político, en tanto, puede presentar un solo candidato por cada circunscripción, y en la elección uno solo de todos ellos será elegido por mayoría simple. El partido que gana se lleva todos los cargos en disputa.

 

"Consiste en que en vez de votar una lista con varios candidatos (que ingresarán según la cantidad de votos que tenga el partido) cada uno vota a un candidato a diputado, y cada diputado tiene una referencia geográfica o regional"[122], señala el politólogo argentino Fernando Domínguez Sardou.

Según el analista político Patricio Talavera, la discusión en torno al modelo propuesto tiene aspectos positivos y negativos. Entre los primeros se destacan “el fin de las "listas sábana" armadas por las cabezas de partido sin posibilidad de que el elector pudiera discernir, incluso si hay un político desprestigiado en las listas. (…) También da una noción de cercanía y territorialidad en la selección de los candidatos y diputados, y (…) compacta el sistema político en las fuerzas que tienen mayor cantidad de votos"[123].

Entre los aspectos negativos se destaca “el sesgo agravado en favor de partidos mayoritarios, lo que podría implicar que, en un distrito grande, un tercio de los electores se queden sin representación después de la elección. (…) Esto, sumado a la eliminación de topes a aportes privados, implicará un balance importante en el financiamiento de campañas e inclinará la cancha en favor de algunas fuerzas políticas sobre otras"[124], apuntó.

En esa línea también se expresó Luis Tonelli, politólogo y profesor de la UBA, quien explicó que “los distritos uninominales funcionan con la lógica "de un balotaje" pero aplicada a una elección general en la que los electores se verán forzados a elegir al candidato con más chance de ganar. (…) Las terceras fuerzas pierden votos por el voto estratégico. Les resultara muy difícil, salvo casos de dominio local, a las terceras fuerzas colocar diputados"[125], puntualizó.

Sin embargo, es importante señalar que este aspecto negativo es contrarrestado ampliamente con la obtención de representación por parte de los doce departamentos que no han quedado representados en la cámara alta durante estos últimos 34 años, después de promulgada la constitución del 91, pues tal como lo afirma Jaime Buenahora Febres-Cordero “la representación es la principal expresión de la democracia política en las sociedades modernas”[126]. Lo anterior, si prospera la propuesta de asignar dos senadores por departamento, que busca que todos ellos queden igualmente representados en la cámara alta del congreso para superar la inequidad regional que ha generado el sistema de elección de senadores por circunscripción nacional. Como esta propuesta implica la disminución de senadores en la cámara alta, para equilibrar el sistema es necesario, entonces, disminuir también el número de diputados.

Adicionalmente, Tonelli, destacó que “la clave estará en cómo se demarcarán esas circunscripciones, que, según la propuesta de Milei, serán a título del Poder Ejecutivo con la aprobación de la Cámara Nacional Electoral. Un juego en el que también entrará la Corte Suprema velando por lo que dicte la carta magna. (…) La Constitución considera a las Provincias como distritos electorales y no le daría esa potestad al presidente"[127], reflexionó.

Por tanto, para Colombia implica un desafío adicional la demarcación de las circunscripciones, por cuanto la Constitución del 91 no consagró nada al respecto.

En tal virtud, este sería otro de los cambios quirúrgicos de orden constitucional, propuesto por el ex magistrado Hernández Becerra, que habría que incluir en el próximo plan de desarrollo 2026-2030, para “encaminar progresivamente la organización territorial hacia las proximidades del federalismo”[128] e ir contraviniendo el recentralismo que vive el país.

9.       REDUCIR EL NUMERO DE DIPUTADOS

Como con la reforma constitucional propuesta del artículo 171, que consagra la elección de senadores por circunscripción nacional, se modificaría el número de senadores de la cámara alta del congreso, por lo tanto, es preciso reformar también el artículo 299 Superior que versa sobre la elección de diputados a las asambleas departamentales, y el artículo 22 de la 136 de 1994 sobre elección de concejales, con el propósito de mantener la proporcionalidad del sistema.

En efecto, al consagrar el artículo 299 que “en cada departamento habrá una Corporación de elección popular (…) la cual estará integrada por siete (7) miembros para el caso de las Comisarías erigidas en departamentos (…) y, en los demás departamentos por no menos de once (11) ni más de treinta y un (31) miembros”, se obtienen 418 curules a las Asambleas departamentales.

Para determinar el número de diputados que componen las asambleas departamentales, la Ley orgánica 2298 de 2023 establece en su artículo primero y único las reglas siguientes: “los departamentos que no lleguen actualmente a 300.000 habitantes, tendrán asambleas de 11 diputados y aquellos que pasen de dicha población, elegirán uno más por cada 150.000 habitantes adicionales o fracción no inferior a los 75.000 hasta completar el máximo de 31”.

Para realizar entonces la reforma del número de diputados, el texto del artículo 1 de la ley orgánica quedaría en los siguientes términos: los departamentos que no lleguen actualmente a 300.000 habitantes, tendrán asambleas de 7 diputados y aquellos que pasen de dicha población, elegirán uno más por cada 201.000 habitantes adicionales o fracción no inferior a los 100.500 hasta completar el máximo de 31.

De manera que, como la reforma de la cámara alta y cámara baja propone pasar de 100 a 66 senadores y de 161 a 103 representantes, vale decir una disminución del 36%, el número de diputados a la asamblea departamental tendría que pasar de 481 a 308 para equilibrar la reforma esencial que se propone (el cálculo incorporó, además de la disminución del 36%,  la modificación del límite inferior establecido para los departamentos: en lugar de once (11) serían siete (7) curules a la asamblea departamental).

Por su parte, la composición de los concejos municipales, establecida en el artículo 22 de la 136 de 1994 dispone que “los Concejos Municipales se compondrán del siguiente número de concejales. Los municipios cuya población no exceda de cinco mil (5.000) habitantes, elegirán siete (7); los que tengan de cinco mil uno (5.001) a diez mil (10.000), elegirán nueve (9); los que tengan de diez mil uno (10.001) hasta veinte mil (20.000), elegirán once (11); los que tengan veinte mil uno (20.001) a cincuenta mil (50.000) elegirán trece (13); los de cincuenta mil uno (50.001), hasta cien mil (100.000) elegirán quince (15); los de cien mil uno (100.001) hasta doscientos cincuenta mil (250.000), elegirán diecisiete (17); los de doscientos cincuenta mil uno (250.001), a un millón (1'000.000), elegirán diecinueve (19); los de un millón uno (1'000.001) en adelante, elegirán veintiuno (21)”.

El texto propuesto de esta reforma quedaría de la siguiente manera:   

Los Concejos Municipales se compondrán del siguiente número de concejales. Los municipios cuya población no exceda de cinco mil (5.000) habitantes, elegirán cinco (5); los que tengan de cinco mil uno (5.001) a diez mil (10.000), elegirán siete (7); los que tengan de diez mil uno (10.001) hasta veinte mil (20.000), elegirán nueve (9); los que tengan veinte mil uno (20.001) a cincuenta mil (50.000) elegirán once (11); los de cincuenta mil uno (50.001), hasta cien mil (100.000) elegirán trece (13); los de cien mil uno (100.001) hasta doscientos cincuenta mil (250.000), elegirán quince (15); los de doscientos cincuenta mil uno (250.001), a un millón (1'000.000), elegirán diecisiete (17); los de un millón uno (1'000.001) en adelante, elegirán diecinueve (19).

En virtud de lo anterior, dichas reformas permitirían balancear la propuesta principal de asignar dos senadores por departamento, que busca que todos ellos queden igualmente representados en la cámara alta del congreso para superar la inequidad regional que ha generado el sistema de elección de senadores por circunscripción nacional, pues doce departamentos han quedado sin representación durante estos últimos 34 años, después de promulgada la constitución del 91.

Podemos concluir, entonces, que de conformidad con lo planteado por Dieter Nolan, quien afirma que “cambiar el sistema de gobierno de un país no es una tarea fácil, sería más factible realizar una adecuación funcional a los sistemas presidenciales, a través de pasos institucionales y prácticos”[129], de manera análoga la propuesta del ex magistrado Hernández Becerra sería como un proceso de adecuación funcional del unitarismo al proponer diez (10) cambios quirúrgicos para “encaminar progresivamente la organización territorial hacia las proximidades del federalismo”[130] e ir contraviniendo el recentralismo que vive el país.

En síntesis, la propuesta de cambios prácticos de los ítems (7,8 y 9) se ha referido al sistema electoral: elección de senadores por circunscripción nacional, la elección de diputados por circunscripción uninominal y la reducción del número de diputados, a saber:

 1.       Elección de senadores. Modificar el artículo 171 superior, el cual consagra que “el senado de la república estará integrado por cien miembros elegidos en circunscripción nacional (…)”, en los siguientes términos: el senado de la república estará integrado por dos senadores por departamento.

 2.       Elección de diputados por circunscripción uninominal. Se propone modificar el sistema electoral, en cuanto al modo en que se reparten las curules de diputados… que no se elijan por listas…sino por distritos…para que cada división territorial tenga su representación.

 3.       Elección de representantes a la Cámara. Como con la reforma constitucional propuesta del artículo 171, que consagra la elección de senadores por circunscripción nacional, se afecta la conformación de la cámara alta del congreso colombiano, es preciso reformar, también, el artículo 176 Superior que versa sobre la elección de representantes a la cámara baja, para mantener la proporcionalidad del sistema.

 4.       Reducción del número de diputados y concejales. Por las mismas razones expresadas en el numeral anterior, es preciso reformar el artículo 299 Superior que consagra la elección de diputados a las asambleas departamentales, y el artículo 22 de la Ley 136 de 1994 la elección de concejales, con el propósito de mantener la proporcionalidad del sistema

Los numerales 1, 2 y parte del 4 son los cambios quirúrgicos de orden constitucional, propuestos por el ex magistrado Hernández Becerra, el numeral 3 y la parte restante del 4 son cambios advertidos por el autor del libro, que surgen como consecuencia de la propuesta de reforma inicial.

Y, dado que, tal como lo señala el profesor de la Universidad Externado de Colombia Jaime Buenahora Febres, las propuestas de reforma política generalmente tienen un “alcance muy reducido si se emprenden como tareas separadas: o privilegian la estabilidad del régimen político -restableciendo la gobernabilidad a partir de reformas que se traduzcan en una mayor estabilidad- o dan preferencia al desarrollo del proceso democrático -que hace énfasis en mejorar las condiciones de representatividad de una sociedad-”[131]. En consecuencia, la presente propuesta, por ser integral, privilegia ambas visiones.

En efecto, a pesar de que la propuesta de elección de diputados por circunscripción uninominal “representa de alguna manera un cerramiento a terceras fuerzas, al frustrar el surgimiento y consolidación de expresiones políticas no adscritas a las formaciones tradicionales”[132], según lo expresa Luis Tonelli, politólogo y profesor de la UBA, la mayor cohesión y disciplina de los partidos permitiría “consolidar regímenes de partido que garanticen una mayor gobernabilidad”, además, de obtener mayor representación democrática, pues quedarían representados en la cámara alta los doce (12) departamentos que durante estos últimos 34 años, después de promulgada la constitución del 91, han estado sin representación.

10.   ADAPTAR EL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES.

Como se recordará la Constitución de 1991 consagró como propósito la autonomía territorial, pero, hasta ahora, no se ha concretado. Como “el anhelo era una distribución equitativa de recursos entre la nación y los territorios...la ecuación debía ser 50%-50%...finalmente nos quedamos con el compromiso de alcanzar el 47% para las regiones. Sin embargo, las reformas constitucionales de 2001 y 2007 desvirtuaron este pacto, al llevar el traspaso a un lamentable 24%”[133], señala Eduardo Verano de la Rosa.

 

No obstante, el año pasado, mediante el acto legislativo 3 de 2024, se modificó el tope de las transferencias del Sistema General de Participaciones estableciendo como limite el 39,5%, el cual pasará de manera gradual en 12 años de ese 24% al 39.5%.

 

En efecto, el parágrafo transitorio 1 del mencionado acto legislativo consagra que “el Gobierno Nacional presentará ante el Congreso de la República, en el término de hasta doce (12) meses contados a partir de la promulgación del presente acto legislativo, el proyecto de ley que modifica el artículo 357 de la Constitución Política, así: El Sistema General de Participaciones crecerá como porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación hasta llegar a ser el 39,5 por ciento de estos. Para este fin, se tendrá un periodo de transición de 12 años”.

 

Ahora bien, dado que una de las estrategias de cambio quirúrgico propuesta por el ex magistrado Augusto Hernández Becerra en el foro internacional por una Colombia federal celebrado en julio de 2023 en la ciudad de Santa Marta, consistió en “adaptar el sistema general de participaciones”, el acto legislativo, en mención, del 2024 se configura como la solución a la estrategia quirúrgica planteada. En virtud de lo cual, ahora solo resta esperar que el gobierno nacional presente antes del 27 de diciembre del presente año el proyecto de ley que modifique el artículo 357 Superior para concretar este cambio que busca “encaminar progresivamente la organización territorial hacia las proximidades del federalismo”[134], según lo planteado por el profesor emérito de la Universidad Externado de Colombia.

 

Lo anterior porque la reforma le devolvería a los departamentos y municipios del país más recursos vía del Sistema General de Participaciones-SGP, que les permitiría consolidar su autonomía en el manejo de sus intereses y necesidades.

 

Como nos lo recuerda Johan Nassar el sistema general de participaciones “es un mecanismo clave para el desarrollo de los municipios y departamentos, dado que (…) asigna recursos del presupuesto nacional a áreas prioritarias como educación, salud y saneamiento básico, desempeñando un papel fundamental en la mejora de la calidad de vida de las comunidades, especialmente en aquellas regiones más necesitadas y con dificultades económicas.

 

El SGP, anteriormente conocido como situado fiscal, constituye entre el 60% y el 70% del presupuesto en muchos municipios, especialmente aquellos en crisis financiera o acogidos a la Ley 550. Este porcentaje refleja su importancia para la sostenibilidad y el desarrollo de las entidades territoriales (…) Se podrán articular estos recursos con otras fuentes de financiación, como regalías y cooperación internacional, para potenciar el desarrollo local (…) Su correcto manejo y fortalecimiento no solo promueven la equidad, sino que también mejoran significativamente la calidad de vida de millones de ciudadanos”[135].

 

Así las cosas, el proceso del fortalecimiento del nivel intermedio de gobierno, bien sea mediante la conversión de la RAP Caribe en entidad territorial-RET o a través del establecimiento de tipologías de departamentos que permitan la diversificación del régimen departamental, ya tiene asegurado los recursos económicos, imprescindibles para garantizar la implementación del proceso de regionalización en curso y propuesto respectivamente. En efecto, el artículo 357 superior, señala el profesor emérito, es una de las “garantías institucionales de contenido económico de efectiva protección a la autonomía de las entidades territoriales que se erige como una protección de rango constitucional”[136] al proceso quirúrgico de fortalecimiento autonómico territorial reseñado.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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[1] CARDOSO, Fernando Henrique. En: Boff, Leonardo. Gracia y experiencia humana. Madrid: editorial Trotta, 2001, p. 96

[2] Ibidem. p. 97

* Propuesta realizada en el Foro Internacional “Por una Colombia Federal” celebrado en el mes de julio del año 2023 en Santa Marta.

[3] “Este es el periodo denominado como LA PATRIA BOBA (…) los celos localistas y la desaparición de los impuestos coloniales confiscatorios se enfrentaron al proyecto unitarista de Cundinamarca en guerra civil que se prolongó de 1811 a 1815”. HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial en Colombia. Bogotá: Editado por el Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia, 2006, p. 38.

[4] RUEDA APARICIO, Luis José. En la solemne eucaristía de renovación de la consagración del país al Sagrado Corazón de Jesús, el pasado 7 de junio de 2024 en la catedral primada de Colombia. Cfr. PÉREZ PALOMINO, Oscar Alejandro. El conflicto inherente a la interacción humana. Editorial Skala. Bogotá, 2024. p.69. 70 y 71.

[5] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Objetivos inéditos de la categorización municipal. Op. cit., p. 112-113

[6] MASSIRIS CABEZA, Ángel. Fundamentos conceptuales y metodológicos del ordenamiento territorial. Op. cit., p. 19.

[7] HILDEBRAND, Andreas. Política de ordenación del territorio en Europa. Sevilla: Universidad de Sevilla, 1996. Citado por MASSIRIS CABEZA, Ángel. Fundamentos conceptuales y metodológicos del ordenamiento territorial. Op. cit., p. 107.

* 1. Establecimiento de estatutos departamentales especiales y diferenciados; 2. Devolución de competencias nacionales al departamento; 3. Otorgar más competencias al departamento para coordinar a los municipios; 4. Convertir a los departamentos en autoridades ambientales; 5. Federalismo cooperativo…por medio de los principios de concurrencia, subsidiariedad y coordinación

* Artículo 329 (Territorios Indígenas): Determina que la conformación de las entidades territoriales indígenas se sujetará a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Además, ordena que la ley defina las relaciones y coordinación de estas entidades con aquellas de las que forman parte. Garantiza el reconocimiento de los territorios indígenas como entidades territoriales con autonomía para la gestión de sus intereses, respetando sus usos y costumbres.

 

* Acto legislativo de 1945. Artículo 181. La ley podrá establecer diversas categorías de municipios, de acuerdo con su población, recursos fiscales e importancia económica y señalar distinto régimen para su administración. 

** Como lo señala Hernández Becerra, “[l]a organización del municipio hace referencia a los órganos propios de la institución municipal; el gobierno municipal se refiere a la denominación, competencias y origen de sus autoridades; y la administración alude a las funciones administrativas que están encomendadas al municipio”. En: Objetivos inéditos de la categorización municipal. Op. cit., p. 116-117.

*** Siete mil trescientos dieciséis (7.316) centros poblados georreferenciados o con delimitación cartográfica, de acuerdo con la actualización y depuración de su base de datos que viene adelantando el DANE.

[8] Conversatorio oportunidades de la paz en HAY FESTIVAL, televisado por el canal institucional. 30 de enero de 2016.

[9] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Foro Internacional Por una Colombia Federal. Santa Marta, julio 2023

[10] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Foro Internacional Por una Colombia Federal. Santa Marta, julio 2023

[11] “Este es el periodo denominado como LA PATRIA BOBA (…) los celos localistas y la desaparición de los impuestos coloniales confiscatorios se enfrentaron al proyecto unitarista de Cundinamarca en guerra civil que se prolongó de 1811 a 1815”. HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial en Colombia. Bogotá: Editado por el Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia, 2006, p. 38.

[12] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Diez tesis sobre territorio, elecciones y paz. https://comunidadvirtual.uexternado.edu.co/wp-content/uploads/bp-attachments/30065/AHB.-DIEZ-TESIS-SOBRE-TERRITORIO-ELECCIONES-Y-PAZ.pdf. p.12.

* “Con frecuencia revueltas organizadas por las oligarquías regionales para combatirse entre sí o para luchar contra los poderosos de la capital”. HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial en Colombia. Op. Cit. P 87.

[13]  Ibidem. P.87

[14] Ibidem. P. 87 y 88.

[15] Ibidem. p. 88 y 114.

[16] Ibidem. p. 101,103, 175

[17] Ibidem. p.101, 102, 103, 156 y 182. 

* La primera república de la Nueva Granada

[18] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial en Colombia. Op. Cit. P. 38

 

[19] CARDOSO, Fernando Henrique. En: Boff, Leonardo. Gracia y experiencia humana. Madrid: editorial Trotta, 2001, p. 96

[20] Ibidem, p. 96 y 97.

[21] Ibidem, p.97.

[22] Ibidem, p.97.

[23] PÉREZ MERCADO, Juan Francisco. Colombia: ¿Autoridad o autoritarismo? Montería: Caja de Compensación Familiar de Córdoba-COMFACOR, 1995.

[24] BOFF, Leonardo. Gracia y experiencia humana. Op. Cit. p. 159-161

[25] Ibidem. p-159-161.

[26] PÉREZ PALOMINO, Oscar Alejandro. El conflicto inherente a la interacción humana. Editorial Skala. Bogotá, 2024. p.18.

[27] BOFF, Leonardo. Gracia y experiencia humana. Op. Cit. p. 97.

[28] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Foro Internacional “Por una Colombia Federal”. Santa Marta, julio 2023

* Propuesta realizada en el Foro Internacional “Por una Colombia Federal”. Santa Marta, julio 2023

[29] ROBLEDO SILVA, Paula. El panorama territorial colombiano. file:///C:/Users/User/Downloads/Dialnet-ElPanoramaTerritorialColombiano-3400227.pdf. p.11.

[30] Ibidem. p.11 

[31] HERNÁNDEZ BECERRRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial en Colombia. Op. cit. p. 113.

[32] RUEDA APARICIO, Luis José. En: https://elcatolicismo.com.co/iglesia-hoy/colombia/se-renovo-la-consagra­cion-del-pais-al-sagrado-corazon-de-jesus

[33] Ibidem.

[34] CARDOSO, Fernando Henrique. En: Boff, Leonardo. Gracia y experiencia humana. Op. Cit. p. 97

[35] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial en Colombia. Op. cit. p. 114 y 115.

[36] Ibidem. p. 83, 84 y 111.  

[37] Ibidem. p.87 y 114

[38] Ibidem. p. 88 y 114

[39] Ibidem. p. 76

[40] DOMÍNGUEZ OSSA, Camilo Arturo. Amazonía colombiana: economía y poblamiento. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2005. p. 279

[41]  CAICEDO, Carlos Eduardo. Foro “Colombia federal, Colombia unida”. Rionegro. Mayo 2023

[42]  Ibidem.

[43]  ROBLEDO SILVA, Paula. Foro “Colombia federal, Colombia unida”. Rionegro. Mayo 2023

[44]  Ibidem.

[45]  Ibidem.

[46] Ibidem.

[47] CAICEDO, Carlos Eduardo. Foro “Colombia federal, Colombia unida”. Rionegro. Mayo 2023

[48] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial en Colombia. Op. cit. p. 114 y 115.

[49] MORELLI, Sandra. Foro “Colombia federal, Colombia unida”. Rionegro. Mayo 2023

[50] Ibidem

[51] CAICEDO, Carlos Eduardo. Foro “Colombia federal, Colombia unida”. Rionegro. Mayo 2023

[52] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial en Colombia. Op. cit. p. 89 y 109.

[53] Ibidem. P. 107.

[54] Ibidem. p. 119 - 145.

[55] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Foro Por una Colombia Federal. Santa Marta, julio 2023

[56] MASSIRIS CABEZA, Ángel. Fundamentos conceptuales y metodológicos del ordenamiento territorial. Op. cit., p. 19

[57] SUÁREZ, Fabian. https://www.linkedin.com/feed/update/urn:li:activity:7355320299191500801/

[58] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial en Colombia. Op. cit. p. 113 y 175.

[59] PÉREZ MERCADO, Juan Francisco. Manual de Ecología Humana. Montería: Caja de Compensación Familiar de Córdoba, 1995. p. 8.

[60] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Objetivos inéditos de la categorización municipal. Op. cit., p. 112.

[61] VANDELLI, Luciano. El poder local, su origen en la Francia revolucionaria y su futuro en la Europa de las regiones. Madrid: MAP, 1992. Citado por MORELLI RICO, Sandra. La Revolución Francesa y la Administración Territorial en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 1996. p. 33.

[62] IDROBO, J.M. Citado por RESTREPO RAMÍREZ, Luis Carlos. La fruta prohibida, la droga en el espejo de la cultura. Bogotá: cuadernillos para el tercer milenio, 1994. p. 155.

[63] RESTREPO RAMÍREZ, Luis Carlos. El derecho a la ternura. Bogotá: Arango editores, 1994. p. 147

[64] SAVIGNY, Jean. ¿El Estado contra los municipios? Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1978. p. 89

[65] ARISTÓTELES. Política. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1997. p. 167.

[66] RESTREPO RAMÍREZ, Luis Carlos. El derecho a la ternura. Op.cit., p. 147

[67] RESTREPO RAMÍREZ, Luis Carlos. Ecología humana. Op. cit., p. 78

[68] RESTREPO RAMÍREZ, Luis Carlos. La fruta prohibida, la droga en el espejo de la cultura. Bogotá: cuadernillos para el tercer milenio, 1994. p. 155.

[69] IDROBO, J.M. Citado por RESTREPO RAMÍREZ, Luis Carlos. La fruta prohibida, la droga en el espejo de la cultura. Op. cit., p. 155

[70] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia. Op. cit., p. 76

[71] Ibidem. p. 76

[72] Ibidem. p. 77

[73] Verano de la rosa, Eduardo. https://www.elinformador.com.co/index.php/opinion/39-columnas-de-opinion/340646-veo-la-autonomia-territorial. Artículo El Informador Santa Marta

[74] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia. Op. cit., p. 76

[75] Ibidem. p. 92 y 137.

[76] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Antes y más allá de las regiones políticas. Colombia Regional. Universidad Externado de Colombia, 2005. P.243.

[77] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial en Colombia. Op. Cit. p. 105.

[78] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Antes y más alá de las regiones políticas. Colombia Regional. Op. cit. p. 248.

[79] THORSTEN, Sagawe. En: Problemática de los municipios pequeños en Colombia: ¿supresión o reforma? Ponencia Seminario. Op. Cit., p. 36.

[80] HERNÁNDEZ BECERRA. En: Descentralización, autonomía municipal y poder local en Colombia. Balance y perspectivas de un proceso a 2004”. p.16.

[81] Verano de la rosa, Eduardo. https://www.elinformador.com.co/index.php/opinion/39-columnas-de-opinion/341917-el-imperativo-autonomico-ii . El informado Santa Marta.

 

[82] BOFF, Leonardo. Gracia y experiencia humana. Op. Cit. P. 159

[83] HERNÁNDEZ BECERRRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial en Colombia. Op. cit. p. 107 y 108.

[84] Ibidem. 108 y 109.

[85] Ibidem. 113

[86] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Antes y más allá de las regiones políticas. Colombia Regional. Universidad Externado de Colombia, 2005. P.248

[87] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Objetivos inéditos de la categorización municipal. Op. cit., p. 117.

 

[88] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. ¿Es moderno el municipio colombiano? En: El Tiempo, octubre 2014.

[89] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia. Op. cit., p.139.

* “(…) Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.

** “(…) Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes (…)”

*** “(…) Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación (…)”

[90] Ibidem. p. 139

[91] ROBLEDO SILVA, Paula. Los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad: una posible solución a la problemática del reparto de competencias en materia minera. P. 11.

[92] Ibidem. P.30.

[93] Sentencia C-i49 de 2010. “El principio de coordinación, a su vez, tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas”.

* Artículo 356: “(…) Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios. La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos, y municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades (…)”.

[94] Sentencia C-149 de 2010. “El principio de concurrencia parte de la consideración de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad”.

[95] SAGAWE, Thorsten. Niveles supramunicipales y niveles intermedios en la construcción de los Estados modernos. En: RESTREPO, Darío. Historias de descentralización. Transformación del régimen político y cambio en el modelo de desarrollo de América Latina, Europa y EUA, Bogotá: Prodepaz, GTZ, USAID, Agencia Colombiana de Cooperación Internacional y Universidad Nacional de Colombia, 2006. p. 70.

[96] Sentencia C-149 de 2010 “El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades”.

[97] THORSTEN SAGAWE. La situación de los pequeños municipios en Europa, con especial referencia a la República Federal de Alemania. Op. cit., p. 49-50.

[98] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. ¿Es moderno el municipio colombiano? En: El Tiempo, octubre 2014.

[99] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Objetivos inéditos de la categorización municipal. Op. cit., p. 116.

* Solo concejo sin alcalde

** El gobierno está en manos del alcalde

[100] Ibídem. p. 109

[101] Conversatorio oportunidades de la paz en HAY FESTIVAL, televisado por el canal institucional. 30 de enero de 2016.

* Son 7316 según el DANE.

[102] “que le permite a la violencia alimentarse de la marginalidad, y a los marginales quedar bajo la intimidación de los violentos” RESTREPO RAMÍREZ, Luis Carlos. En: Cátedra Otto Morales Benítez. Ponencia: Más allá del conflicto: por una paz definitiva. Pereira, 2009. p. 11.

[103] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia. Op. cit., p.73.

[104] DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA- DANE. Geovisor de consulta de codificación de la DIVIPOLA-División Político Administrativa.

[105] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia. Op. cit., p.73

* El cálculo del municipio per cápita, se realiza efectuando el cociente entre el número de municipios y el número de habitantes.

** En promedio la media latinoamericana es del orden de los 38.000 habitantes por municipio

[106] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia. Op. cit., p.73.

*** En promedio la media europea es de 5.000 habitantes por municipio

* Los departamentos del Valle y Córdoba poseen una concentración de centros poblados del orden de los quinientos, mientras que en los departamentos de Boyacá y Santander el nivel de concentración de centros poblados es del orden de ciento cincuenta. Cfr. Mapa 4. Base de Datos de la DIVIPOLA. Resumen 2026.

[107] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Objetivos inéditos de la categorización municipal. Op. cit., p. 105.

[108] RESTREPO RAMÍREZ, Luis Carlos. En: Cátedra Otto Morales Benítez. Ponencia: Más allá del conflicto: por una paz definitiva. Pereira, 2009. p. 11.

[109]  Ordóñez Gómez, Fredy. https://www.ambitojuridico.com/noticias/columnista-online/las-areas-no-municipalizadas-y-los-pueblos-indigenas-amazonicos.

 

* Estudiante de doctorado en ciencia de datos espaciales de la Universidad de St. Andrews, Escocia.

[110] ÁLVAREZ GALLO, Daniela.  https://www.linkedin.com/feed/update/urn:li:activity:7416426237084221441/

* En efecto, “en los departamentos amazónicos de Guainía, Vaupés, y Amazonas existen 51 resguardos, de los 484 existentes en el país, y cubren una superficie de 19.978.415 de hectáreas de las 28.068.538 hectáreas que poseen los territorios indígenas de la Nación, vale decir, el 68%.” Cfr. INCODER. Reforma Agraria y Desarrollo Rural para los Grupos Étnicos de Colombia 2006.

 

[111] ÁLVAREZ GALLO, Daniela.  https://www.linkedin.com/feed/update/urn:li:activity:7416426237084221441/

[112] JARAMILLO, Sergio. Conversatorio oportunidades de la paz en HAY FESTIVAL, televisado por el canal institucional. 30 de enero de 2016.

[113] HERNÁNDEZ BECERRRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial en Colombia. Op. cit. p. 178.

* Pueblo

[114] CALDERÓN LÓPEZ, José Miguel. ¿para qué reformar el congreso? Sinrazones de la razón y razones de la sinrazón. En: Observatorio de política, ejecución y resultados de la administración pública-OPERA. 1998-2002. Colombia un país en construcción. Universidad Externado e Colombia, 2002. p. 25 y 26

[115] FEBRES CORDERO, Jaime Buenahora. ¿Por qué es necesaria una reforma política general? Universidad Externado de Colombia. Programa de postgrado facultad de derecho. P.1

[116] Ibidem. P.1.

[117] HERNÁNDEZ BECERRRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial en Colombia. Op. cit. p. 145.

[118] Ibidem. p. 178

[119] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Foro Internacional Por una Colombia Federal. Santa Marta, julio 2023

[120] RESTREPO RAMÍREZ, Luis Carlos. Programa generación de condiciones para la paz. FONDOPAZ-Presidencia, Bogotá. 2008.

[121] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Foro Internacional Por una Colombia Federal. Santa Marta, julio 2023

[122] DOMÍNGUEZ SARDOU, Fernando. https://www.perfil.com/noticias/politica/que-significa-el-modelo-de-circunscripciones-uninominales-la-radical-propuesta-de-milei-para-reconfigurar-el-sistema-politico.phtml

[123] TALAVERA, Patricio. https://www.perfil.com/noticias/politica/que-significa-el-modelo-de-circunscripciones-uninominales-la-radical-propuesta-de-milei-para-reconfigurar-el-sistema-politico.phtml

[124] Ibidem

[125] TONELLI, Luis. https://www.perfil.com/noticias/politica/que-significa-el-modelo-de-circunscripciones-uninominales-la-radical-propuesta-de-milei-para-reconfigurar-el-sistema-politico.phtml

[126] FEBRES CORDERO, Jaime Buenahora. ¿Por qué es necesaria una reforma política general? Universidad Externado de Colombia. Programa de postgrado facultad de derecho. P.1

[127] TONELLI, Luis. Op. Cit.

[128] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Foro Internacional Por una Colombia Federal. Santa Marta, julio 2023

[129] NOHLEN, Dieter. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/13/6092/12.pdf

[130] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Foro Internacional por una Colombia federal. Santa Marta, 2023.

[131] FEBRES CORDERO, Jaime Buenahora. ¿Por qué es necesaria una reforma política general? Universidad Externado de Colombia. Programa de postgrado facultad de derecho. P.17

[132] TONELLI, Luis. Op cit.

[133] Verano de la Rosa, Eduardo. https://www.elinformador.com.co/index.php/opinion/39-columnas-de-opinion/341388-el-imperativo-autonomico-i. El Informador Santa Marta.

[134] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Foro Internacional Por una Colombia Federal. Santa Marta, julio 2023

[135] NASSAR, Johan.  https://www.senado.gov.co/index.php/el-senado/noticias/6105-para-entender-la-reforma-al-sistema-general-de-participaciones-sgp.

[136] HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial en Colombia. Op. Cit. p. 142.